在刚刚闭幕的十三届全国人大常委会第十五次会议上，《民法典（草案）》首次亮相，即将提请十三届全国人大三次会议审议。目前，民法典编纂已近收官阶段，越是到最后时刻，越需要倍加努力、精益求精，尤其是要处理好与现行法律法规和未来改革之间的关系。土地管理制度属于国家的基础性制度，我国的土地制度构成中，既有法律法规，也不乏政策。从《民法典（草案）》来看，有关土地制度的规定与现行土地法律法规及政策的衔接还需要进一步斟酌完善。

01 与《农村土地承包法》的衔接

延包规定的协调。耕地二轮承包到期后再延长30 年，是党的十九大作出的重大决定。2018 年底修正的《农村土地承包法》第二十一条规定，耕地的承包期为30 年，承包期届满后再延长30 年。2019 年8 月修正的《土地管理法》第十三条也作出了相同规定。

2019 年11 月27 日发布的《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（以下简称《意见》），将“ 长久不变”的政策内涵界定为：保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变，保持农户承包地稳定。《意见》就如何稳妥推进“ 长久不变”实施，提出“ 第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。对少数存在承包地因自然灾害毁损等特殊情形且群众普遍要求调地的村组，届时可按照大稳定、小调整的原则，由农民集体民主协商，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，并报乡（镇）政府和县级政府农业等行政主管部门批准，可在个别农户间作适当调整，但要依法依规从严掌握”“ 继续提倡‘增人不增地、减人不减地’”“维护进城农户土地承包权益，现阶段不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。”

梳理上述二轮承包到期后延包30 年的政策法律就会发现，《农村土地承包法》和《土地管理法》仅仅是重申了党的十九大的延包决定，并无具体延包措施的规定。《意见》提出的上述延包措施虽然到目前为止是最为具体的，但可操作性依然不强，无法有效指导延包的顺利开展。坦率地讲，关于二轮到期之后如何再延包30 年，各地的情况差别很大，不同地方农民的诉求也相去甚远，理论界和实务界还有比较大的分歧。正是基于这一原因，农业农村部在全国选取了一些地方进行二轮承包到期再延长30 年的试点，目的是为研究出台指导地方二轮承包到期后延包的具体办法探索经验。由此可见，中央在二轮承包到期后延包的问题上，基本思路是通过具体政策予以规范调整，而不是再次修改《农村土地承包法》等法律。

然而，《民法典（草案）》第三百三十二条规定：耕地的承包期为三十年。承包期限届满，由土地承包经营权人依照农村土地承包的法律规定继续承包。这里，将延包的依据明确限定为“ 农村土地承包的法律”。而现行《农村土地承包法》并没有延包的具体规定，如果不对这条规定作出修改，就意味着中央关于延包的政策成熟后还必须通过修改《农村土地承包法》予以落实。考虑《农村土地承包法》刚经过修正，且修法的成本比较高，建议将《民法典（草案）》的上述“农村土地承包的法律”修改为“ 农村土地承包的法律和国家规定”。

土地经营权规定的协调。承包地“ 三权分置”是中央农村土地制度改革的重大举措。《农村土地承包法》体现了“三权分置”的改革思路，但在“ 经营权”的性质这一关键问题上采取了模糊处理的办法。对于民法典编纂而言，经营权的性质问题是无法回避的。《民法典（草案）》在第二编“ 物权编”的第三分编“ 用益物权”规定了经营权，其第三百四十条规定：“ 土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。”第三百四十一条规定：“ 流转期限为五年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请土地经营权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。”既然在物权编规定土地经营权，无疑表明了其物权属性。但问题是，这是否意味着通过租赁、转包等形式流转产生的经营权都是物权？如果是物权，其进一步流转或担保融资是否要经过承包方同意？《农村土地承包法》已明确要求承包方同意这样作为物权的经营权为什么要经过承包方同意方可流转？再者，如果将以年付租金形式取得的经营权确定为物权并允许其进一步流转或担保融资，如何保障作为流转方的承包人的对价如期实现？民法典必须面对这些重大问题，即使无法在法典中作出详尽规定，也应当就如何与《农村土地承包法》及其配套法规对接，事先与具体负责的部门沟通好，否则会出现形不成体系的乱局。

02 与《土地管理法》的衔接

《民法典（草案）》与《土地管理法》衔接不够的问题主要体现在宅基地制度方面。新修正的《土地管理法》在继续肯定“一户一宅”原则的基础上，在其第六十二条例外规定了“户有所居”，即“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。”但《民法典（草案）》第三百六十四条规定：“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。”依然坚持“一户一宅”，没有体现新《土地管理法》“户有所居”的精神。建议将其修改为“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地或者以其他方式实现户有所居。”

03 给未来改革预留空间

自然资源领域的法律不少，约占现行有效法律的1/10左右。自然资源统一确权，《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》《不动产登记法》等法律的制定，以及《矿产资源法》等法律的修改正在推进中。民法典作为一项基础性法律，其编纂完成后不可能在短期内进行修改。因此，民法典编纂应从实际出发，尽可能为包括自然资源制度改革在内的各项改革预留必要的空间，否则将给未来的改革造成不必要的障碍。从《民法典（草案）》的规定来看，至少以下几个方面问题需要引起重视：

关于自然资源国家所有权的代表问题。我国实行自然资源的公有制，即国家所有和集体所有。无论是国家所有，还是集体所有，都存在所有权主体虚位、代表不到位的问题。《民法典（草案）》沿袭《物权法》关于所有权主体及其代表的规定，其第二百四十六条第二款规定：“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”如此规定值得思考的问题是，国务院直接代表国家行使所有国有财产所有权并不现实，各级政府分级行使所有权既是过去的一贯做法，也是未来的可行选择，关键的问题是如何规范政府行使所有权的权力。当前最需要研究解决的是分级代表行使，还是自然资源主管部门统一行使同时授权地方政府代理行使部分自然资源所有权。从目前改革方向来看，很有可能是后一种模式，这在新近公布征求意见的《矿产资源法（修订草案）》中体现得很明显。该草案规定，国务院代表国家行使矿产资源的所有权，国务院自然资源主管部门具体履行矿产资源所有者职责。需要讨论的问题是，如果采取后一模式，需要通过什么形式，以及如何合理界定不同层级政府的权力和责任？以法律规范各级政府行使所有权职责固然理想，但似乎不太现实。《企业国有资产法》也规定“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定”。因此，建议《民法典（草案）》在国有财产的代表行使主体上，规定“法律行政法规另有规定的，依照其规定。”

关于集体所有权的行使代表问题。《民法典（草案）》几乎照搬了《物权法》第六十条，其第二百六十二条规定：“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”理论上讲，集体所有权的适格代表主体是各级经济组织。2016年《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》也指出“把农村集体资产的所有权确权到不同层级的农村集体经济组织成员集体，并依法由农村集体经济组织代表集体行使所有权。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”回顾当年《物权法》立法，之所以规定村民委员会、村民小组享有与相应层级的集体经济组织同等的代表权，主要是考虑农村集体经济组织很不健全的实际情况，因此《物权法》的规定具有一定合理性。十多年来，乡村振兴战略深入推进，农村集体经济组织不断建立健全，中央的农村集体产权制度改革方向也已经明晰。为此，建议民法典编纂吸收上述中央集体产权制度改革意见关于集体产权代表的规定，明确规定集体经济组织对集体产权的优先代表资格。

关于不动产登记错误赔偿问题。不动产登记错误赔偿的问题，尤其登记机构的责任问题，各界始终存在重大分歧，《物权法》出台之前如此，《物权法》出台之后亦如此。理论上，围绕不动产登记机构承担赔偿责任的归责基础争论不休，对按件收费原则、是否应当建立相应的强制公证机制有不同看法。实践中，司法机关并未严格遵守《物权法》有关登记错误赔偿责任的规定，同案不同判现象突出。客观讲，按件收费的低收费制、缺乏强制公证和责任保险配套的无过错责任原则是不符合国情的，也是无法健康运行的，需要在认真研判的基础上，进行重大改革。《不动产登记法》的起草无疑是完善登记错误赔偿制度的重要机遇。既然民法典编纂无力解决这一具体争论问题，就应当为正在制定的《不动产登记法》留足空间。否则，在民法典刚出台的背景下，《不动产登记法》再对登记错误赔偿制度进行重大调整似乎是不现实的。

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