2020年春节期间，新冠肺炎疫情打破了往日的宁静。在疫情之中，发生了这样一种现象：在一些大城市中，外地复工者被拒绝进入租住的小区，引发了一系列矛盾冲突。在情绪的喧嚣慢慢淡去之后，应该从理性的角度来重新审视这一问题。

在我国现有的法律框架下，房屋租赁权依靠一纸租赁合同即可取得，不同于房屋所有权取得所依靠的物权公示制度，没有“国家背书”，租赁权更容易受人怀疑，其受侵害的风险更大。

近年来，国家开始推进“租售同权”改革，以这次疫情为契机，如何对租赁权进行更好的保护，值得进行一番思考。

租赁登记备案制度的现实困境

在抗击疫情的过程中，房屋承租人与房屋所有人的权利显得“极不平等”，一个很重要的原因是，经不动产登记而取得的房屋所有权，具有更强的对抗效力，这是“国家背书”的结果。在房屋租赁过程中，也可以看到公权力参与的影子。早在1983年，国务院颁布的《城市私有房屋管理条例》就明确了房屋租赁的登记备案制度。1994年全国人大常委会通过的《城市房地产管理法》也规定，出租人和承租人应当订立书面的租赁合同，约定好房屋租赁的基本事项和双方权利义务，并向房地产管理部门登记备案。1995年，原建设部颁布的《城市房屋租赁管理办法》进一步要求，不动产租赁实行登记备案制度，签订、变更或终止租赁合同，应当进行登记备案。此后，该办法被2011年施行的《商品房屋租赁管理办法》所替代，但该制度依然在沿用，并仍然保留了备案条款。

从现实情况看，房屋租赁登记备案制度已经无法满足当下需求。

制度必要性存疑。从现有法律体系来看，房屋租赁权没有被《物权法》所认可，囿于物权法定原则，不能将其作为物权予以对待，实务中通常认为租赁行为产生的是一种债权关系。债权关系的成立不以登记备案为生效要件，也即，无须备案，承租人也可以取得租赁权，这已经成为学界的主流观点。与此同时，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》明确，当事人以租赁合同未按照法律、行政法规的规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，人民法院不予支持。这也意味着，在一般情况下，登记备案并没有左右租赁合同效力的能力。因此，登记备案制度存在的必要性也只剩下行政管理的需要。有学者认为，一是获取财政收入；二是国家掌握房屋租赁市场运行情况与人口流动情况的资料来源。但现实情况是，随着时代的发展，我们已经有了更科学的制度和更好的方法实现上述目的，这一制度似乎已经没有了存在的必要。

制度运行状况欠佳。如前所述，租赁合同登记备案一度是行政收费的重要事项，给出租人增加了成本，却没有换取相应的“收益”。因其对合同效力的影响力甚微，使得租赁双方都没有办理登记备案的需求冲动，导致这一制度并没有按照期望运行下去。有学者指出，房屋租赁登记备案制度的实施有赖于当事人积极履行，登记机构只能被动地等待“善良公民”主动前来履行备案义务，但该制度的设计本身就决定了其无法得到很好的贯彻与执行。

房屋租赁权登记的理论探讨

面对上述困境，有关部门有必要考虑更好的制度构建模式。现有的登记备案制度的对象是房屋租赁合同，行政管理色彩浓厚，缺乏对权利本身的关注，那么，效仿物权公示制度，直接对租赁权进行登记，取得“国家背书”，在理论上是否存在障碍呢？

学界对这一问题也有所关注。在早期的研究中，学者们倾向于通过论述房屋租赁权的权利性质来解决这一问题，基本形成了“债权说”、“物权化债权说”以及“物权说”等不同观点，彼此争论不休。但笔者认为，权利性质与权利如何实现是两个层面的概念，房屋所有权要通过登记才能生效，并不是因为它的物权性质，而是因为这样的制度设计更有利于物权的实现。因此，房屋租赁权能否进行登记，本质是制度必要性的分析，而不是法律概念的逻辑演绎。笔者认为，房屋租赁权登记制度的建立具有相当的必要性，理由如下。

保护承租人的需要。有关资料显示，早在2016年，我国的人口总量已达13.83亿人，然而其中城镇常住人口却仅为7.93亿人，占57.34%。“十二五”期间，我国流动人口年均增长约800万人，2016年，流动人口规模达到2.45亿人，预计2020年年末，该人数将会上涨至2.91亿人，年均增长约600万人，且青年人占据绝对比重。这意味着，房屋租赁需求巨大。尤其是近年来国家大力推行“租售同权”，租赁权之上附加了更多的人权属性，包括子女受教育、就医、享受社会保险等，通过登记制度对租赁权进行更好的保护，意义非凡。

保护所有权人的需要。现行法律虽然不认可房屋租赁权的物权属性，但却赋予了其对抗物权的能力。《合同法》规定，租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力，此即所谓的“买卖不破租赁”规则。与此同时，《物权法》规定了租赁权对抵押权的对抗能力，即在订立抵押合同前抵押财产已经出租的，原租赁关系不受抵押权的影响。《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》也明确，租赁权不因拍卖而消灭。总之，租赁权的存在会在一定程度上影响所有权人的利益；登记等一系列权利公示制度设立的初衷是为了保护交易安全，这一点基本形成共识。在对租赁权进行登记后，通过查询，潜在的物权继受人可以清晰地得知相关财产的状况，从而减少后续的纠纷。对国家来说，此举也可大大维护交易秩序的正常运行。

盘活租赁权的需要。在当下的房屋租赁市场中，通过转租进行获利的情况大量存在。房屋转租，从本质上讲是将自己所享有的租赁权转让给第三人。然而，未经登记的租赁权往往会存在风险，由此带来一些纠纷。实际上，转租市场的存在有一定的合理性，可以促进房屋租赁市场的职业化发展，促进居住资源的合理分配，在一定程度上，也可以增加国家税收。因此，通过登记规范相关市场行为，一举多得。除此之外，具有债权性质的租赁权还可以有更多的利用方式。例如，在农村土地“三权分置”改革中，土地经营权也具有相同性质。从改革趋势看，经营权的设立是为了更好地进行流转，可以用于转让、抵押，以方便市场主体进行融资。与之相类似，在未来的市场环境中，租赁权也将会发挥更大的作用，登记无疑将是必要的制度基础。

租赁权登记制度构建的展望

关于房屋租赁权登记制度的具体设计，需要注意以下几个问题。

关于登记的效力。当前，登记的效力主要有两种形式：登记对抗与登记生效。笔者认为，在房屋租赁权登记的场合，应先考虑登记对抗主义。具体理由如下。

第一，减少交易和管理成本。成本低廉、手段便捷是房屋租赁业务的灵魂，在最快时间内取得权利、获得收益，对租赁关系双方来说至关重要。除此之外，国家提供登记业务，需要进行投入，相对于所有权关系的相对稳定，租赁关系的变动十分频繁，如果采用登记生效主义，会大大提高交易和管理成本。

第二，给交易双方更多的自主空间。采取登记生效主义，则意味着租赁权强制登记。对此，笔者在调研过程中曾经听到这样的意见，就是需要根据租赁权存续时间的长短决定是否进行强制登记。笔者认为，这样的观点会导致矛盾，对于存续时间较短的租赁权，不进行登记，该权利能否成立呢？实际上，法律制度设计的前提是“理性人假设”，对于存续时间较长的租赁权，无须国家层面的要求，出于维护自身利益的需要，承租人也会选择进行登记，登记对抗更符合民事法律关系的内在逻辑。

第三，与现行立法相衔接。2018年修正的《农村土地承包法》第41条规定了土地经营权的登记规则，采用了登记对抗主义。如前所述，经营权与租赁权具有类似的权利性质，对房屋租赁权采用登记对抗主义，可以保持法律体系的一贯性。

完善登记程序。在不动产统一登记日趋成熟的背景下，租赁权登记所涉及的大部分程序都可沿用现有规定。需要注意的是，租赁权登记涉及主体较多，例如，在租赁权转让过程中，可能涉及出租人、转租人和新的承租人三方主体。笔者认为，为了维护交易安全，应当以共同申请为原则，单方申请为例外。由于租赁权登记不涉及租赁关系成立，若出租方确实因特殊原因无法到场，或者出租人基于避税的原因不愿意配合，应当允许新的承租人单方提出申请，以保护自己的权利。与此同时，不动产登记机构应当将单方申请的情况及时告知出租人和现有登记权利人，以防止虚假登记而带来的后续不必要的纠纷。

更新登记系统。将房屋租赁权纳入不动产登记范围，势必给登记簿的设计带来影响。笔者认为，在登记簿的设计中应当注意两个问题：第一，防止因房屋租赁权的频繁变动，影响所有权登记簿的稳定性；第二，尽量构建租赁权登记簿与所有权登记簿之间的联系，方便潜在权利人进行查询。基于此，不动产登记部门要重视电子登记系统的建设，可以考虑在所有权登记簿之下开辟关联板块，专门用于储存租赁权登记的相关信息。至于颁发给租赁权人的纸质证书，可以采用独立于所有权证书的形式。与此同时，不动产登记部门要大力发展“互联网+不动产登记”，方便群众进行线上申请与查询。

在《民法典》编纂和不动产登记法律制定的过程中，国家应当依据实践情况对需要登记的权利类型进行细致梳理，不仅局限于房屋，还包括其他类型的不动产租赁权，通过立法的方式赋予其明确的法律地位，为登记制度的确立提供立法支持。

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