案 情

2018年12月，某包装厂通过竞拍方式取得某市经济开发区一宗工业用地的土地使用权。2019年8月，包装厂被某纸品公司兼并，土地的不动产权证也更名到纸品公司名下。2019年12月，纸品公司认为该地块已经不再适合工厂发展，向市自然资源局提交申请，请求将案涉土地变更为城镇住宅用地兼容商业用地。市自然资源局向市人民政府报告请示了该事项，市人民政府在征询发改、工信、环保、住建等部门意见，议定不宜随意调整招拍挂地块的用途，由自然资源局负责答复该公司。自然资源局遂答复纸品公司，不同意该公司的土地用途变更登记申请，工业用地调整为商住用地应先由政府收回后，再公开招拍挂重新出让。纸品公司收到答复后不服向该市中级人民法院提起诉讼，请求确认答复中土地用途变更登记程序的相关行政行为违法，责令市自然资源局在合理期限内依法办理土地用途变更登记及其他相关手续。

分 歧

土地改变用途是否应收回土地并重新招拍挂，目前缺乏统一且明确的标准，实践中大多以“一事一议”的方式处理，本案例中各方亦有不同的意见。

纸品公司认为，地块重新招拍挂出让，该公司难以在同等条件下竞得地块。目前法律法规并没有明确规定，申请改变用途的，必须收回土地重新招拍挂，该市自然资源局的答复限制了其权利，应当撤销。

工信委认为，经济开发区是该市产业发展的集中区，承担着产业落地的重任，随意调整园区内工业用地的用途将导致园区功能弱化，不应随意调整园区内土地用途。

住建局认为，地块所在位置为新兴经济开发园区，该区域未列入旧城改造范围，没有将工业用地调整为住宅用地进行商住开发的理由。

环保局认为，地块为工业用地调整为住宅用地，需要对其土壤污染状况进行评估处理，但其周边仍为工业用地，仅对单一地块的环境污染处理，难以确保住宅用地所需的环境指标达到要求，需要调整的应对区域内相关地块统筹考虑。

自然资源局认为，为加强经济开发区内建设用地管理，2018年12月前该市经济开发区的出让地块，在国有土地使用权出让合同中都约定了改变用途须收回土地使用权，重新招拍挂出让的条款。此地块刚好是此日期前供地，虽然没有约定改变用途须收回的条款，纸品公司无意愿继续使用土地，可参照对其他地块的约定，申请政府收回土地使用权。

经济开发区管委会认为，纸品公司在兼并包装制品厂后，将地块沿街的厂房改成商铺对外营业，违反了原包装制品厂与经济开发区签订的入园协议中不得擅自改变厂区用途的约定，虽多次要求其整改，纸品公司都在拖延，其要求改变用途诉求也与园区整体规划不符，应收回土地使用权。

评 析

土地改变用途程序应如何履行，需要从以下几个方面分析。

1. 用途变更须经审批，直接登记不可行。

《城市房地产管理法》第十八条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。虽然机构改革后，城市规划管理部门与土地管理部门合并，规划核定、土地审批、不动产登记等职能均由自然资源部门承担，但这些事项的审批程序中有申请人必须履行的义务，尚未整合在一起。实践中，用途变更的申请人想跳过规划公示、出让金缴纳等关键环节，直接申请变更登记显然不可行。本案中，纸品公司未经批准未重新签订土地出让合同，诉请由市自然资源局直接办理土地用途变更登记，显然与法律规定的程序不符，也得不到法院的支持。

2. 未经批准改变用途，可责令交还土地。

在取得国有建设用地使用权，土地权利人应按批准的用途使用土地，不得自行改变土地用途。按照《土地管理法》第八十一条的规定，不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，处以罚款。此时，土地行政主管部门可责令交还土地，处以罚款，并有权解除土地使用权出让合同。本案中，纸品公司不按照批准的用途使用土地，经查处后自然资源部门可责令其交还土地，然而该市自然资源局并没有组织查处纸品公司未经批准改变用途的行为，而是通过答复函告知纸品公司，改变土地用途要先收回，显然不符合对于未经批准改变土地用途的处理程序。

3. 收回重新招拍挂，须有相应的依据。

收回土地是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，《土地管理法》《城市房地产管理法》《闲置土地处置办法》等政策法规所规定的情形中，并没有规定因申请改变土地用途，须收回土地重新招拍挂的情形。为加强对特定建设用地的管理，《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发〔2003〕70号）中明确，协议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门同意招标拍卖挂牌出让。《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）第十四条也规定，土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让。因此，协议取得用地或非经营性用地改变土地用途，应当收回土地使用权。但这两种应当收回土地使用权重新公开出让的情形，有着明确的前置条件，即土地取得方式以及出让合同事前约定。本案中，纸品公司用地是竞拍取得，且土地出让合同没有约定收回情形，市自然资源局在没有相关法规及政策依据，且出让合同没有约定的情况下，以收回土地的方式答复纸品公司改变土地用途的申请，显然不适宜。

实践中，部分开发商尝试通过兼并持有土地的企业，将其土地用途变更为住宅、商服等高价值的用途进行开发，以期用较低成本拿地。然而，这样的方式在特定经济开发区中操作时，就与规划、建设、土地等行政主管部门在制定经济开发区的用地政策时，以相对较低价格提供工业、仓储等产业用地，降低入园企业项目建设成本，扶持产业发展的目标相矛盾。实践中，行政管理部门解决这样的矛盾应本着依法行政的原则，对待申请人提出的诉求。对申请人提出不符合政策法规的诉求时，应依法答复，不能随意作出限制申请人权利的行政行为，对申请人涉嫌的违法亦应依法定程序处理，避免出现行政许可与行政处罚的程序混同的情形。为避免此类矛盾发生，可通过土地出让合同约定改变用途的以收回方式处理，也可制定地方性的规章限制特定用地改变用途。本案中，该市中级人民法院经审理后认为，市自然资源局在纸品公司申请土地用途变更时作出收回土地使用权重新公开出让程序，没有法律依据，撤销市自然资源局答复中作出收回土地使用权的内容；同时，纸品公司要求直接办理变更登记违反了法定程序，驳回了纸品公司办理变更登记等其他诉讼请求。

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