自然资源开发利用和保护是发展规划不可或缺的重要内容，系统梳理改革开放以来发展规划中自然资源开发利用保护内容，自然资源管理思想演化脉络可窥一斑。

发展规划中主要自然资源的规划重点演变

纵向分析改革开放以来发展规划的内容，围绕经济社会发展主线从谋求经济状况根本好转，到坚持可持续发展，再到贯彻新发展理念的不断演进，以及不同时期国民经济社会发展的阶段任务转变，自然资源规划内容经历了资源节约利用为主（“五五”至“九五”时期）、资源利用效率优先为主（“十五”至“十二五”时期）、生态质量改善为主（“十三五”时期至今）三个阶段，各阶段土地、矿产、海洋、林草和湿地等自然资源开发利用保护的内容不尽相同。

土地资源管理由单一关注城镇居住用地向建设用地双控转变。一是规划内容方面，“七五”开始涉及土地资源利用内容，直到“九五”，土地资源主要涉及了制定土地综合利用总体规划，严格控制非农业建设占用耕地，初步建立土地资源有偿使用机制和加强土地管理等碎片化内容。“十五”开始了土地制度建设探索，提出严格执行基本农田保护制度，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革，深化土地使用制度改革，全面推行经营性用地招标拍卖制度。“十三五”强调了合理控制国土空间开发强度和全域生态空间保护，首次提出划定农业空间和生态空间保护红线、建设用地等总量和强度双控行动。二是指标设置方面，“九五”及其之前，指标主要聚焦于城镇居民人均居住面积，“十五”及之后开始关注耕地面积指标，“十一五”增加了耕地保有量，“十二五”注重了对土地利用效率的考量，设置了单位国内生产总值建设用地下降比例，“十三五”在集约用地水平考核方面，推出了新增建设用地规模指标。

矿产资源管理由注重开发保障向绿色发展转变。矿产资源一直是发展规划的重要内容。一是开发利用方面，“九五”及之前，为谋求经济状况根本好转、保障经济高速发展，矿产资源开发利用方向是降低资源消耗。“十五”至“十二五”，为推进经济增长方式转变、实现可持续发展，矿产资源开发利用更注重资源效率。“十三五”期间，为落实生态文明建设要求，矿产资源开发利用更注重生态考量。二是规划内容方面，“九五”及之前，矿业作为重要的工业部门，以煤炭、石油、天然气等能源工业和有色金属等原材料工业管理的形式提出了计划要求。“十五”及之后，矿产资源作为重要的物质保障，以配套保障措施的形式出现在农业、工业、基础设施建设和区域协同发展等内容中。三是指标设置方面，“九五”及之前更注重能源消耗量的考量，设置了每万元国民收入消耗的能源、一次能源生产总量、全国烧油量占原油产量比重、全国节约和少用能源量等指标。“九五”开始，资源利用向开源节流并重方向转变，开始注重产量指标，设置了一次能源生产总量、原煤产量、原油产量、新增石油探明储量、天然气探明储量和产量、有色金属产量等指标。“十五”之后弱化了矿产资源指标设置。四是矿产资源储备与“走出去”战略方面，“九五”提出积极发展新能源，“十五”提出建设能源基地、建立国家石油战略，以及引进国外天然气、建立海外石油、天然气供应基地。

海洋资源管理由宏观涉及向全面指引转变。一是规划任务方面，海洋管理一直是发展规划的组成部分，但“十五”及之前，海洋内容较少且偏重宏观引导。“八五”提出海洋石油平台的性能达到国际水平、强海岸防护和海洋综合管理、加强海洋产业发展，提高海域的综合开发效益。“九五”提出发展海洋能等新能源发电、依法保护并合理开发海洋资源。“十五”提出努力发展海洋石油。从“十一五”开始，合理利用海洋资源、发展蓝色海洋经济、保护海洋生态环境等内容逐渐增加并独立成章。二是指标设置方面，“十三五”开始提出自然岸线保有率指标。

林草、湿地资源管理由注重经济效益向全面保护管控转变。一是规划任务方面，“八五”及之前，林业是重要的国民经济部门，营林建设、林业经济是发展规划的重要组成部分，草原规划相对较弱，仅从积极发展草原畜牧业的角度略有提及。“九五”开始，林业保护与开发并重，提出保护原始森林、发展人工林。“十五”提出完善林业行政执法管理体系和设施，加强草原保护，保护湿地资源，实施野生动物及其栖息地保护建设工程。“十一五”提出建设湿地保护区。“十二五”提出实施国有林区（场）改造，推进集体林权和国有林区林权制度改革，完善草原承包经营制和建立国有森林公共资源出让收益全民共享机制。“十三五”提出全面停止天然林商业性采伐，加快国家储备林及用材林基地建设，建立森林、草原、湿地总量管理制度。二是指标设置方面，森林覆盖率是各个时期发展规划的常设指标，“八五”及之前，林业投资、比重等都是发展规划的重要指标。“十五”提出治理“三化”草地面积、“十二五”提出森林蓄积量、“十三五”提出草原植被综合盖度和全国湿地面积等指标。

发展规划中自然资源规划要义的转变分析

规划理念由“改革、整顿、提高”转向“创新、协调、绿色、开放、共享”。一是践行“改革、整顿、提高”理念的“六五”、“七五”，着力破解经济发展阻力，这一时期节约资源与保护环境是自然资源管理的核心理念。二是践行“两个根本转变”和可持续发展理念的“八五”、“九五”，着力于经济协调稳定发展和效益提高，这一时期自然资源规划理念由节约向集约转变。三是践行科学发展和“两型社会”理念的“十五”、“十一五”、“十二五”，着力深化改革开放和加快转变经济发展方式，这一时期人口、资源、生态和环境协调可持续发展成为自然资源管理核心理念。四是践行生态文明建设的“十三五”，坚持新发展理念，将“生态环境质量总体改善”列入全面建成小康社会新的目标要求，关于“绿色发展”的内容也更为凸显。

规划目标任务由保障开发转向治理与开发保护并行。不断挖掘自然资源生态系统服务等功能，资源规划目标经历了从“保障开发”到“保护与开发并重”再到“治理与开发保护并行”的演变，有关基本任务亦由宏观向具体转变。“七五”及之前，服务于当时实现社会经济状况根本好转的总体任务，开发利用资源的主基调是加强能源建设和节约能源。在加强能源建设和保障发展基础上，“八五”开始强调耕地保护和节约用水。“九五”开始将提高效率作为资源开发利用的指导方针。随着2003年保护资源成为基本国策被日益重视和关注，“十五”开始重视资源“走出去”，提出支持到境外合作开发国内短缺资源。“十五”及之后，开始逐渐明确自然资源领域目标任务，且目标框架体系越来越详尽具体。“十三五”明确要实现“生态环境质量总体改善”，“能源资源开发利用效率大幅提高”，“能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制”等。

规划指标体系由注重总量的生产型向量质并重的生态型演进。自然资源领域指标从“六五”的1项丰富到“十三五”的10项，数量占比由3%提升至40%，实现了由单一的能源指标向耕地、水、能源、森林和污染物排放物等多元指标，由单一指令属性指标向预期性、约束性二元属性指标，由宏观性指标向具体可操作性指标，由关注总量的生产型指标向量质双控的生态型指标的深刻转变。资源环境规划管理指标体系逐步建立，并在“十一五”之后要求将资源环境约束性指标标纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，以及生态文明建设考核目标体系。

规划效能由保障增长转向调控发展。“九五”及之前，我国发展经济、推进改革的任务艰巨，自然资源的根本定位是保障经济增长。“十五”及以后，开始以资源参与调控发展，即明确提出坚持最严格的耕地保护制度、推进集体林权和国有林区林权制度改革、完善草原承包经营制度、实施草原生态保护补偿奖励机制和完善海洋管理体制等宏观调控措施。“十三五”期间，更是将资源参与调控发展作用提升到新高度，强调合理控制国土空间开发强度和全域生态空间保护，首次提出“建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核等构成的空间治理体系”“划定农业空间和生态空间保护红线，拓展重点生态功能区覆盖范围，加大禁止开发区域保护力度”“严控新增建设用地”“建设用地等总量和强度双控行动”“全面停止天然林商业性采伐”“建立湿地保护制度”“建立森林、草原、湿地总量管理制度”“增加生态空间”和“保护修复荒漠生态系统”等管控措施。（作者: 中国自然资源经济研究院 刘天科、沈悦、周璞、靳利飞  ）

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