进入社会主义生态文明新时代，自然资源部门肩负着保障国家生态安全、资源安全的重要使命，要采取更有力的措施，不断完善耕地占补平衡制度，严格规范管理，并将绿色发展理念贯彻到耕地占补平衡工作的各方面和全过程。

耕地占补平衡必须确保补充耕地数量质量双到位。一方面，要着力拓展补充耕地途径。按照“ 以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”的要求，改进并规范耕地占补平衡管理。打通土地整治相关政策，通过统筹实施土地综合整治、高标准农田建设等，产生的新增耕地经核定后用于落实补充耕地任务，确保在数量上“ 补足”。另一方面，要有效提高补充耕地的质量和产能。通过实施土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护等工程，保证补充耕地具备农业生产所必需的基础设施条件，同时推进建设占用耕地耕作层剥离再利用、新增耕地后期培肥改良等措施，提高耕地质量等级，确保在质量上“补优”。

转变补充耕地方式是生态文明时代的战略抉择。随着宜耕后备土地资源日益匮乏，依靠大规模开垦未利用地落实耕地占补平衡的老路已走到尽头。2018 年中央一号文件强调，严格控制未利用地开垦，集中力量推进高标准农田建设。这是中央综合粮食安全、生态安全等各方面考量做出的重要抉择，在耕地占补平衡工作中必须不折不扣地贯彻执行。

自然资源部门要坚持绿色发展理念，切实转变补充耕地方式，严格控制成片未利用地开发，着力通过土地综合整治、高标准农田建设等途径补充耕地，禁止开垦严重沙化土地，禁止在25 度以上陡坡开垦耕地，禁止违规毁林开垦耕地。要合理确定新增耕地来源，对于历史形成的未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等适宜开发的农用地，经县级人民政府组织可行性评估论证、省级自然资源主管部门组织复核认定后可统筹纳入土地综合整治范围，新增耕地用于占补平衡。

实行指标核销管理是占补平衡管理方式的重大变革。为了满足耕地占补数量、水田、产能总体平衡，进一步优化占补平衡管理方式，自然资源部构建了补充耕地指标储备核销制。对新增耕地数量、新增水田、新增粮食产能进行核定，以县为单位建立指标库，实行三类指标分别储备。在建设用地审批时，对占用的耕地数量、水田、产能分别核算，在三类储备库中分别核销。这种管理方式既简化了建设用地项目与补充耕地项目之间挂钩的管理环节，又能够保证耕地的数量、水田和产能足量补充，迈出了补充耕地“算大账”的重要一步。对储备库指标进行动态监测监管，是实行耕地占补平衡指标储备核销制的根本保障。

2018 年以来，自然资源部推动补充耕地专项核查常态化，对补充耕地数量、水田面积、耕地质量进行全面动态核查，以确保入库指标真实和补充耕地长期有效利用。

强化监管必须抓紧抓实新增耕地核定这个“牛鼻子”。强化耕地占补平衡监管的核心是补充耕地指标的管理，包括指标产生、指标核定、指标交易、指标核销等各环节，其中新增耕地核定是重中之重，是耕地占补平衡制度改革的“牛鼻子”，必须抓紧抓实。

土地综合整治、高标准农田建设作为补充耕地主渠道，意味着补充耕地指标将主要来自对低效土地的整理，通过零碎地块归并整合、减少田坎等增加耕地。要充分认识新增耕地核定和监管工作的难度，准确把握任何来源新增耕地所具有的一般地理属性，即位置、范围、地类、面积、质量、权属等基本要素。只有把每一块新增耕地的基本情况搞清楚，才能确保占补平衡“算大账”政策的规范实施，进而有效防范化解失控风险。

本轮机构改革将“农田整治项目管理”职责划转到农业农村部门，高标准农田建设项目管理由农业农村部门负责，但项目产生的新增耕地指标核定由自然资源部门牵头。对于耕地占补平衡监管来说，必须尽快建立部门协调联动工作机制，完善新增耕地核定规范和手段，确保高标准农田建设项目实施好，补充耕地指标管好用好。

（作者单位：自然资源部国土整治中心）

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