案例

2017年11月，某省人民政府作出批复，同意将罗某所在村组集体农用地转为建设用地，征收为国家所有。2018年2月，某市人民政府发布征收土地公告，之后某市自然资源局发布征收土地补偿安置方案公告，某市人民政府批准了某市自然资源局报审的征收土地补偿安置方案。

2018年6月，罗某向法院提起诉讼，请求判决某市自然资源局赔偿因征收土地提前终止土地承包经营权给其造成的经济损失。

评析

本案中，对罗某能否对某市自然资源局征收土地行为单独提出行政赔偿请求，法院应否受理本案，实务中有两种不同的认识。笔者认为法院应该不予受理。本案的处理需厘清行政赔偿中以下法律问题：

根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。该司法解释第二十一条还规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。

根据上述规定，当事人提起行政赔偿请求，应当具备以下条件：存在当事人财产权受到行政机关及其工作人员侵犯并造成了损害的事实根据，且两者存在法律上的因果关系。当事人提起行政赔偿的方式有两种：既可以在提起确认行政机关具体行政行为违法行政复议或行政诉讼时一并提起行政赔偿请求，也可以在行政机关具体行政行为被确认违法后，再单独提出行政赔偿请求。

当事人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提，即存在以下两种情形，当事人才有权向人民法院提起行政赔偿诉讼：一是当事人向赔偿义务机关提出行政赔偿请求后，赔偿义务机关作出了行政赔偿决定，当事人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议，或者对赔偿义务机关逾期不予赔偿有异议；二是当事人向赔偿义务机关提出行政赔偿请求后，赔偿义务机关超过法定期限未予处理，未作出是否赔偿的行政赔偿决定。当事人对行政机关行政行为单独提起行政赔偿诉讼的前提条件为：行政机关的具体行政行为已被确认为违法。因此，如行政机关具体行政行为未被依法确认为违法，当事人不能单独提起行政赔偿诉讼，提出行政赔偿请求。

本案中，罗某提出的赔偿请求不符合单独提起行政诉讼的法定条件。罗某提起行政赔偿诉讼时，其所诉的某市自然资源局的行政行为并未依法确定为违法。本案也不具备单独提起行政赔偿的前置处理程序条件。罗某在未先行向赔偿义务机关某市自然资源局提起赔偿请求的情形下，直接向人民法院提起行政赔偿诉讼，不符合上述法律规定。

实务中还需要注意的是：当事人提起行政赔偿请求，除应当具备上述规定条件外，还应当举证证明其因行政机关的违法行政行为造成了实际损失，且该损失与行政机关的具体行政行为具有法律上的因果关系。否则，即使当事人有实际损失，但该损失并非因行政机关的具体行政行为直接造成的，两者不存在法律上的因果关系，则行政机关也不应当承担行政赔偿责任。