我国建设用地报批实行指标限额管理，在农用地（未利用地）征收、转用报批过程中涉及大量用地指标概念性问题，为区分、明确有关概念，更好地指导基层实践，现根据政策法规、资料收集、个人经验对有关内容进行梳理、总结。由于笔者水平有限，难免疏漏，有关内容仅供参考。

一、城乡建设用地规模指标

（一）概念

土地利用总体规划的约束性指标，是在规划期内规划片区的建设用地总量不能突破的最高限额。

（二）特点

只可以在规划调整时期统筹增减。

（三）指标来源

由国务院或上级自然资源部门下达指标。

（四）使用

地方市县可以在不突破本规模指标的前提下调整布局（允许建设区与有条件建设区进行宗地置换等）；“总量受限，空间可调”，可通过调整规划来留出指标。

二、新增建设用地计划指标

（一）概念

城乡建设用地规模指标在宏观层面上的管理主要通过土地利用总体规划来进行，规划期一般为15年，而对于每年建设需要占用农用地或未利用地的新增建设用地的控制规模，则通过土地利用年度计划进行管理（详见附件），土地利用年度计划内核心指标便是新增建设用地计划指标。

（二）内涵

1.新增建设用地总量。

2.新增建设占用农用地（含耕地）和未利用地指标。

（三）特点

1.取得并落实新增建设用地指标表面上看造成特定空间或时间范围内农用地（或未利用地）的减少、建设用地的增加，但我国实施严格的耕地占补平衡制度，在获取计划指标后，若占用耕地，应继续完成耕地补充（根据现行规定，一般以核销相应补充耕地指标的形式进行）。因此在严格保护耕地红线方针下，新增建设用地指标并不代表在宏观层面上建设用地比例的“净”增加（新增建设占用未利用地的情形除外）。

2.若建设项目涉及占用耕地，需另外补充耕地。若占用未利用地，则不需要补充，只需要新增建设用地计划指标。

3.国家土地管理的主要原则是控制占用农用地（含耕地），鼓励使用未利用地，但实施过程中未利用地较少，所以此指标基本等同于农转非指标。

4.新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。因特殊情况需增加全国土地利用年度计划中新增建设用地计划的，须按规定程序报国务院审定。

5.新增建设用地计划指标必须落在有建设用地规模的地方，且符合土地利用年度计划。若突破了建设用地规模或土地利用年度计划进行农转用报批，属于违法违规批地行为。

（四）指标来源

1.上级下达。依据国民经济和社会发展计划、国家区域政策、产业政策、土地利用总体规划以及土地利用变更调查成果等确定。

自然资源部会同国家发改委编制土地利用年度计划草案，报国务院审批。每年度下达一次，以往国家每年600万亩左右，分配各省份每年20-30万亩。再由省级自然资源部门制定分配方案，经省政府审批后下达给各地市。从2020年开始， 除纳入国家重大项目清单的项目用地以及纳入省级人民政府重大项目清单的单独选址的能源、交通、水利、军事设施、产业项目用地，在批准用地时直接配置计划指标外，未纳入重点保障的项目用地，配置计划指标与处置存量土地挂钩。

2.下达奖励性指标。易地扶贫搬迁、国务院大督查奖励、“三旧”改造奖励、农村建设用地拆旧复垦奖励、制造业发展较好奖励、土地利用计划执行奖励、“增存挂钩”“增补挂钩”（下达增量与地方补充耕地任务完成量挂钩）、“增违挂钩”奖励、其他各类地方性奖励等。

3.地方特色：广东地区的拆旧复垦

（1）内涵：拆除存量建设用地，在原址上复垦为农用地（不一定为耕地）。

（2）拆旧拆多少，就能产生多少新增建设用地指标，可用于农转非报批。

（3）特别规定

《广东省自然资源厅 广东省农业农村厅关于印发贯彻落实省委省政府工作部署实施乡村振兴战略若干用地政策措施（试行）的通知》（粤自然资规字〔2019〕1号）第五条：复垦腾退出来的建设用地指标优先保障所在村建设需要后，节余部分以公开交易方式在省内流转用于城镇建设。复垦指标通过广州耕地储备指标交易中心设立的交易平台进行公开交易……珠三角重点区域出让商业、娱乐和商品住宅等经营性用地（不含“三旧”改造用地）应当与全省农村建设用地拆旧复垦形成的复垦指标挂钩，没有复垦指标或复垦指标不足的，不得出让商业、娱乐和商品住宅等经营性用地。

（五）使用

1.各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。

2.指标应用于国家、省市重点项目、民生保障项目、其他重点项目等。市县指标，要重点保障不在国家指标和省指标保障范围的交通、水利、能源、生态环境等基础设施用地。

3.乡村振兴。涉农市县各级每年还要安排不少于10%的计划指标，保障乡村振兴新增建设用地需求。

具体使用要求见每年部、省级自然资源部门发布的年度土地利用计划管理通知等文件。

三、耕地占补指标（涉及占用耕地时需要）

（一）概念

《土地管理法》第三十条。国家实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。

（二）内涵

1.地类：若占用水田，须要对应的水田指标。

2.产能：补充不低于占用的耕地原国家利用等级。

3.面积：补充面积不低于占用面积。

（三）特点

占补平衡，“占耕补耕，占水田补水田”

（四）指标来源

1.上级调配。

2.高标准农田建设（提质改造、垦造水田）。

3.复垦，例如历史遗留工矿废弃地复垦。

4.土地整理（或土地整治）。

5.水田指标交易平台购买。

（五）使用

地方层面采取补充耕地指标核销的方式使用，具体而言，市、县申报建设占用耕地时，按照占补平衡的要求，从本县、市储备库的补充耕地指标中进行划扣核销。

（六）注意

建设占用永久基本农田，既要履行在原地域（一般是县域）补划基本农田；又要保证区域耕地总量不减少。即建设占用基本农田，若基本农田从原耕地补划而来，意味着一般耕地的减少，则还需补充对等的耕地。

四、城乡建设用地增减挂钩指标（涉及增减挂钩项目需要）

（一）概念

依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现“建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理”的目标。

（二）内涵

1. 将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。

2.2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。国土部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，2008、2009年国土部又分别批准了19省加入增减挂钩试点，分别是河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、福建、安徽、江西、河南、广东、广西、湖南、贵州、重庆、云南、陕西、宁夏。

（三）特点

增减挂钩必须符合土地利用总体规划，周转指标在规模上不得超过新增耕地的面积，不得作为年度新增建设用地计划指标使用。

（四）指标来源

通常是上级下达。

（五）使用

挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。

五、林地定额指标（涉及占用林地时需要）

（一）概念

林地定额管理自2008年起实施，是指年度内国家允许勘察、开采矿藏和各项建设工程使用林地面积的最大限量,每年由国家林业局下达各省执行。

（二）特点

1.按五年一个执行期，每年由国家林业局下达各省执行。

2.其数量是根据各省前五年的用地规模，结合本地林地资源总量和森林覆盖率目标等因子，经科学测算得出。

（三）指标来源

1.上级分解下达。

2.林地指标出让。

贵阳市标准：基础设施工程、公共事业和民生类项目:异地补充林地的补偿费用指导价为7万元/亩;工业类经营性项目:异地补充林地的补偿费用指导价为10万元/亩;其他经营性项目:异地补充林地的补偿费用指导价为15万元/亩。

六、有关规费

（一）新增建设用地有偿使用费

1.概念：根据《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》，新增建设用地土地有偿使用费是指国务院或省级人民政府在批准农用地转用、征收土地时，向取得出让等有偿使用方式的新增建设用地的县、市人民政府收取的平均土地纯收益。

2.特点：是县、市级政府在征地时向上一级政府或省级政府交的土地款项，30%上缴中央财政，70%上缴省级地方财政。缴费主体是县、市级政府。

（二）耕地开垦费

1.概念：《土地管理法》第三十条。没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

2.特点：用地项目若占用耕地，按照省平台核算交易市价，统一纳入土地成本，不直接向用地单位征收。

3.行情价格：各地不一，以广东岭南为例，其中水田75万/亩。

（三）耕地占用税

1.概念：在中华人民共和国境内占用耕地建设建筑物、构筑物或者从事非农业建设的单位和个人（缴费主体），为耕地占用税的纳税人，应当按规定缴纳耕地占用税。

2.缴纳标准：《中华人民共和国耕地占用税法》第四条：（一）人均耕地不超过一亩的地区（以县、自治县、不设区的市、市辖区为单位，下同），每平方米为十元至五十元；（二）人均耕地超过一亩但不超过二亩的地区，每平方米为八元至四十元；（三）人均耕地超过二亩但不超过三亩的地区，每平方米为六元至三十元；（四）人均耕地超过三亩的地区，每平方米为五元至二十五元。

（四）植被恢复费

1.概念：为保护中国的森林资源而设的政府性基金。按《森林法》第十八条规定,勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通信等工程,需要占用或者征用林地的用地单位在经审核批准后,需按照国家规定的标准预交森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用,主要用于森林植被的异地恢复。

2.缴纳标准：测算标准为《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法的通知》（财政部 国家林业局 财综〔2002〕73号）第四条。

七、关系梳理

（一）占补平衡与增减挂钩指标关系

1.出现时间不一样。占补平衡最早于1998年8月写入《土地管理法》，出现较早；增减挂钩于2004年在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中提出，相对较晚。

2.出发点不一样。占补平衡立足于土地管理法，非农业建设项目（不管是否在计划内）占用耕地就必须得补充等质等量的耕地，否则违法。增加挂钩基于土地利用总体规划，建新区和拆旧区是在计划内的安排补充等质等量耕地的项目。

3.执行时序不一样。增减挂钩的建新区和拆旧区是一一对应的，建新区和拆旧区可以同时动工，而占补平衡可以用现成的等质等量的耕地补充。

（二）高标准农田建设和垦造水田的关系

1.高标准农田建设标准较低，仅建设沟渠、排水等设施，改造标准相对较低；垦造水田除必要的灌溉、排水工程外，还涉及土层加厚、土壤改良等，改造标准更高。

2.垦造水田项目一般属于高标准农田建设项目，但高标准农田项目不一定都是垦造水田项目。

3.2018年政府机构改革后，高标准农田建设由农业部门负责；垦造水田仍由自然资源部门负责。

（三）耕地占补与新增建设用地指标关系

通过补充耕地完成占补平衡是落实新增建设用地指标必要条件，当地的补充耕地能力与未来下达的新增建设用地计划指标直接相关，但也可通过异地购买补充耕地指标落实占补平衡。

附件

土地利用年度计划

1.概念

是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地整治补充耕地量和耕地保有量的具体安排。

2.内涵

（一）新增建设用地计划指标。包括新增建设用地总量和新增建设占用农用地及耕地指标。

（二）土地整治补充耕地计划指标。

（三）耕地保有量计划指标。

（四）城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标。

有关涵义详见《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部令第66号）。

3.特点

（1）土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。

（2）省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。

（3）土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。

（4）对符合计划的报批，由省级自然资源部门发放《土地利用计划通知书》。