促进土地资源全面节约和循环利用

更好保障竞技体育和全民健身活动开展

——《国土资源部关于印发〈城市公共体育场馆用地控制指标〉的通知》解读

为贯彻党的十九大精神，促进土地资源全面节约和循环利用，更好保障竞技体育和全民健身活动开展，2017年12月8日，国土资源部以国土资规〔2017〕11号文件印发《国土资源部关于印发〈城市公共体育场馆用地控制指标〉的通知》（以下简称“《通知》”），发布《城市公共体育场馆用地控制指标》(以下简称“《指标》”），明确自2018年1月1日起实施，有效期8年。《通知》中明确了《指标》应用范围和节约集约用地的有关政策要求。《指标》的发布，填补了城市公共体育场馆用地标准的空白，完善了体育领域的土地使用标准，将为形成国家层面较为完整的体育领域用地标准体系奠定基础。

一、关于《指标》印发的重要意义

（一）是促进全民健身,落实资源节约集约政策的需要

实施全民健身计划是决胜全面建成小康社会的内在要求和重要内容，是国家的重要发展战略。党的十九大《报告》明确要求：广泛开展全民健身运动，加快推进体育强国建设。《指标》的制定出台,是国土资源部贯彻十九大精神，落实《“健康中国2030”规划纲要》、国务院《全民健身条例》、《全民健身计划（2016—2020年）》的具体举措之一，对于补齐城市体育设施建设短板，提升我国竞技体育水平和推进全民健身活动开展，做好相应用地服务和保障，具有重要意义。

党的十九大明确指出，必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。质量、效益、节约资源、保护环境、和谐发展将是今后贯穿建设用地管理的基本理念。制定和严格执行土地使用标准是深入贯彻党中央、国务院关于落实节约优先战略，实行最严格的节约集约用地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变的内在要求。

（二）是健全和完善土地使用标准体系的需要

国土资源部单独发布或会同相关部门发布实施的土地使用标准，主要分为3大类。一是限制和禁止用地项目目录；二是工业项目建设用地控制指标。三是公路、铁路、电力、民用航空运输机场、石油天然气、光伏等15项工程项目建设用地指标。公共体育场馆用地控制指标的制定，与之前发布的社区体育设施和体育训练基地用地指标相互补充，完善了土地使用标准的覆盖范围，在国家层面形成了较为完整的土地使用标准体系。

（三）是促进体育事业改革发展的需要

发展体育运动，增强人民体质，是我国体育工作的根本方针和任务。《公共文化体育设施条例》（中华人民共和国国务院令第382号）要求地方人民政府应当将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划，有计划地建设公共体育设施。国家体育总局、国土资源部等八部委于2013年联合制定印发了《关于加强大型体育场馆运营管理改革创新提高公共服务水平的意见》，要求对大型体育场馆的建设统筹规划布局，完善功能设计和严格论证审批，要加强对大型体育场馆设施的有效利用。

（四）是规范体育场馆建设的客观需要

公共体育场馆是国家发展体育事业，实施全民健身计划的主体。2014年年底，国家体育总局公布了第六次全国体育场地与设施普查数据《第六次全国体育场地普查数据公报》（以下简称“六普”）。通过“六普”数据分析可以发现，从2003到2013这十年间，我国体育场馆的建设随着国民经济的发展，进入了快速发展的阶段。随着我国经济社会的发展，体育建筑的规模也在逐渐增加。针对部分体育场馆存在规模过大，维护运行成本高，其利用率低的现实情况，规范城市公共体育场馆的建设规模非常及时和必要。

二、关于《通知》的政策要点

一是作为规范性文件，《通知》明确了《指标》的适用范围。其中公共体育场馆是指公众开展体育竞赛、训练和健身娱乐等体育活动的公益性体育场馆,包括体育场、体育馆和游泳馆。新建公共体育场馆，用地规模应控制在《指标》规定范围内。改建、扩建公共体育场馆项目可参照执行。

二是《通知》要求，城市公共体育场馆建设应当严格按照《指标》进行测算、设计和施工。在编制可行性研究报告时，应当对照《指标》核定用地规模，对规模核定情况进行说明。市、县国土资源主管部门要在国有建设用地划拨决定书和出让合同中，明确规定或约定《指标》的相关内容。《指标》实施后，其他各类标准、指标和考核要求中，凡相关内容不符合《指标》要求的，不得作为办理土地审批、供应和用地的依据。对因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求，确需突破《指标》的，应按国土资源部有关规定开展建设项目节地评价。

三是《通知》体现十九大关于绿色发展和资源共享的总要求，明确提出城市公共体育场馆建设要兼顾满足公众体育和健身休闲需求、开放公共绿化空间、促进场馆地上地下空间复合利用；要压缩地面停车场用地，除保证赛事需要外，各类社会车辆停放应当以利用地下空间为主，对利用地下空间建设社会公共停车场的，鼓励探索相应支持政策。

四是《通知》强调各省级国土资源主管部门应当加强指导和监管，将《指标》作为城市公共体育场馆用地审批、供应、土地利用评价考核和供后监管的重要依据和制度规范,督促、指导用地者和勘察设计单位落实《指标》。地方国土资源主管部门可以根据本地实际，制定和实施更加节约集约的地方性控制标准。

三、关于《指标》的主体框架与重点内容

《指标》总体框架共分五个部分：基本规定、城市公共体育场用地控制指标 、城市公共体育馆用地控制指标 、城市公共游泳馆用地控制指标、城市公共体育场馆用地控制指标条文说明。

（一）基本规定

《指标》中第一章节基本规定，明确了城市公共体育场馆的概念。《指标》的适用范围、指标的作用、体育场馆工程建设应遵循的原则，建设项目的节约集约用地要求，以及超出用地指标的建设项目需要开展建设项目节地评价的要求，本章节的内容在文本中起到统领和纲领性的作用。

（二）城市公共体育场、体育馆、游泳馆用地控制指标

城市公共体育场馆用地分为四个功能分区，即体育场馆建筑用地、配套场地及设施用地、绿化用地、交通用地四类用地。指标采用总体指标控制，不设分项指标。参照“六普”中数据的统计口径，以座席为单位，按照不同的座位数，共分为不同的座席级别，并以表格的方式分别给出用地指标。

城市公共体育场根据座席数分为40000-30000、29999-20000、19999-10000、9999-5000、4999以下五个级别。

城市公共体育馆根据座席数分为15000-10000、9999-6000、5999-3000、2999-1500、1499以下五个级别。同时根据《体育建筑设计规范》（JGJ31-2003），在指标设定时，考虑了按照包含冰球或体操场地和不包含冰球或体操场地两种情况计算，应用时按照实际情况选取对应指标。

城市公共游泳馆根据座席数分为4000-3000、2999-1500、1499-1000、999以下四个级别。游泳馆设置跳水台对于场地影响较大，用地指标设置上分设了含跳水和不含跳水两种用地指标，应用时按照实际情况选取对应指标。

在城市公共体育场、体育馆、游泳馆用地指标的实际使用中，设计的观众座席数量与表中不一定完全吻合，可利用插值法进行计算场馆的具体用地规模。

（三）城市公共体育场馆用地控制指标条文说明

条文说明是对指标条文的解释和说明，帮助更好理解指标，按照工程指标的一般要求，在条文说明里对体育场馆的用地规模确定明确了测算过程、测算公式和测算图表，为方便指标的使用，专门给出了4个计算示例。

四、关于《指标》需要特别关注的问题

（一）《指标》编制遵循的原则

《指标》以满足人民群众日益增长的多元化体育健身需求为出发点和落脚点，以十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地的基本国策，落实绿色发展和资源共享为政策要求，以节约集约复合用地、科学合理利用土地为基本要求，结合我国当前经济发展水平和全面建设小康社会的需要，立足国情，适度超前，遵循经济、社会和环境的综合效益原则。

指标体系简明、易懂，与国土资源行政主管部门、体育行政主管部门、城市规划行政主管部门的工作特点相适应，便于操作，利于实施。

（二）与之前颁布的体育用地标准的关系

目前已发布的体育项目建设用地指标系列《社区体育设施建设用地指标》于2005年9月发布。 该指标的适用范围是城市社区体育设施的规划与建设。《体育训练基地建设用地指标》于2011年12月发布实施，其适用范围是满足竞技体育专业训练的基本功能所需要的设施建设用地。公共体育场馆是指公众开展体育竞赛、训练和健身娱乐等体育活动的公益性体育场馆。 所以本《指标》与之前发布的体育用地指标是相互补充、相互完善的。

（三）关于城市公共体育场馆用地功能分区

《指标》中的城市体育场馆用地分为体育场馆建筑用地、配套场地及设施用地、绿化用地、交通用地等四类功能分区用地。

建筑用地、配套场地及设施用地，是体育场馆建设的主体。这部分用地规模的确定是依据调研和实际建设情况的分析，建立标准模型计算所得。

绿化用地主要包含集中绿地和分散绿地及广场用地，依据《城市绿线划定技术规范》（GB/T51163-2016），“公共管理与公共服务用地绿地率不应小于35％。”城市公共体育场馆用地为公共管理与公共服务用地，绿化用地按照总面积的35％核算。

交通用地包含道路用地及停车场用地两部分，道路用地是位于建设项目场地内为建设项目服务的用地，不包括城市代征用地。这部分在规范上没有统一标准，主要根据调研数据和部分场馆平面图的核算的数据，按照占总面积15%的比例进行核算。停车场用地按照本着合理利用土地，鼓励公共交通出行的原则，通过对各地停车配建标准的综合分析，依据《全国民用建筑工程设计技术措施（规划·建筑·景观）2009》中的规定，确定每个停车位为25m2。

（四）关于城市公共体育场馆用地规模等级设置

根据“六普”数据分析，目前的大型体育场馆主要是为了承办大型综合性国际或国内赛事而建设，用地和建设规模均超出公众从事体育竞赛和健身娱乐活动的需要，而且大型场馆赛后维护运行成本高，利用率较低，其日常运营的收益无法满足维护支出的需要。因此，为避免盲目建设的出现，在满足公众开展体育竞赛、训练和健身娱乐需求并兼顾竞技比赛功能的基础上，对公共体育场馆的座席规模上限进行了合理限制，即体育场40000万座席，体育馆15000座席，游泳馆4000座席，并以一定单位座席数量为阶梯划分场馆级别。对于表内最小座席数规模以下的公共体育场馆，经过核算座席数量的减少对用地面积影响并不大，因此其用地面积以最低档用地规模作为上限。

（五）关于开展建设项目节地评价

城市公共体育场馆（体育场、体育馆、游泳馆）工程项目建设应当严格执行国家有关建设、土地管理法律法规规定，用地规模执行《指标》规定。因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求确需突破本指标的，应当规范开展建设项目节地评价论证。承办过大型赛事的城市原则上不需重复建设大型公共体育场馆，确需建设的，应根据具体需求（如承办赛事等）单独进行论证，另行审批，场馆建设应按照土地使用标准的相关政策要求开展建设项目的节地评价论证。

相关政策：国土资源部关于印发《城市公共体育场馆用地控制指标》的通知