山东省德州市中级人民法院
行 政 判 决 书 

（2017）鲁14行终62号 

  上诉人（原审原告）贾某，女，1976年3月10日出生，汉族，住山东省临邑县。
  上诉人（原审原告）刘某，男，1976年10月24日出生，汉族，住山东省临邑县。
  委托代理人吴海雷，上海镇平律师事务所律师。
  委托代理人戴金花，北京市中唐律师事务所律师。
  被上诉人（原审被告）德州市国土资源局，住所地德州经济开发区。
  法定代表人曲永山，局长。
  委托代理人王建宁，该单位工作人员。
  上诉人贾某、刘某诉德州市国土资源局政府信息公开一案,不服山东省德州市德城区人民法院（2017）鲁1402行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
  原审法院查明，原告于2013年11月11日与德州星凯房地产开发有限公司签订商品房买卖合同，房屋座落：东风东路626号红星国际广场一期1号楼1单元31层3103号。2016年8月24日原告向被告邮寄政府信息公开申请表，申请公开曾用名“红星国际广场”，现用名“星凯国际广场”项目的土地成交确认书、国有土地使用权出让合同、国有土地使用权证三项政府信息，被告2016年8月29日签收。被告2016年8月26日（庭审中被告承认日期打印错误，在格式文本上予以替换忘记修改日期）向德州星凯房地产开发有限公司征询意见，该公司2016年8月30日回函不同意公开，被告于2016年9月6日对原告的申请作出德国土信公字[2016]第12号《政府信息部分公开告知书》，原告不服，遂起诉。
  原审法院认为，原告向被告申请“星凯国际广场”项目的土地成交确认书、国有土地使用权出让合同、国有土地使用权证三项信息，依国务院办公厅政府信息与政务公开办公室给国土资源部办公厅的复函（国办公开办函[2016]206号），不动产登记资料查询“属于特定行政管理领域的业务查询事项”，其法律依据、办理程序、法律后果等与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别；当事人申请这类查询业务的，应告知其依据相应的法律法规规定办理。《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定，权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。第二十八条规定，查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。《不动产登记暂行条例实施细则》第九十四条第一款规定，不动产登记资料包括：（一）不动产登记簿等不动产登记结果；（二）不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料。第九十七条第一款规定，国家实行不动产登记资料依法查询制度。第二款规定，权利人、利害关系人按照《条例》第二十七条规定依法查询、复制不动产登记资料的，应当到具体办理不动产登记的不动产登记机构申请。第三款规定，因不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人可以查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等状况。本案原告向被告申请公开其所购房屋涉及的“国有土地使用权证”信息应按照上述规定申请查询，原告申请公开的“国有土地使用权出让合同”作为不动产权属来源系不动产登记资料的内容，亦应按照上述规定申请查询，由具体办理不动产登记的不动产登记机构依据法律法规规定办理。在被告作出的《政府信息部分公开告知书》中，被告以原告申请公开他人“国有土地使用权证”和“国有土地使用权出让合同”可能涉及私权利和商业秘密未向原告公开，被告作出的时间是2016年9月6日，而上述复函是2016年9月18日，实践中，行政相对人通过政府信息公开途径查询不动产登记资料，该信息属于公民个人或者单位的财产信息，是适用《政府信息公开条例》允许权利人或者利害关系人公开查询，还是适用《不动产登记暂行条例》允许权利人或者利害关系人说明查询目的查询，各地行政机关做法不一致。针对“不动产登记资料能否通过政府信息公开方式获取”这一问题，复函予以了明确。因此，被告在复函之前就原告申请公开的“国有土地使用权证”和“国有土地使用权出让合同”未以《政府信息公开条例》的方式予以公开不违反法律规定。关于原告申请公开的另一信息“土地成交确认书”，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十条第二款规定，中标通知书或者成交确认书应当包括出让人和中标人或者竞得人的名称，出让标的，成交时间、地点、价款以及签订国有建设用地使用权出让合同的时间、地点等内容。第二十二条规定，招标拍卖挂牌活动结束后，出让人应在10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布。从上述规定看，成交确认书的内容属于政府主动公开的信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；……。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（二）项规定，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的。本案原告申请公开的成交确认书的内容被告已主动在互联网向公众公开，被告已告知原告获取的方式和途径，本院也已通过被告提供的网址查询到该信息情况加以核实，对原告主张被告应当向其公开土地成交确认书信息的理由不能成立，本院对此不予支持。综上，被告对原告作出《政府信息部分公开告知书》的行为并不违法，原告请求撤销该行为并判令被告公开原告所申请的“红星国际广场”项目的土地成交确认书、国有土地使用权出让合同、国有土地使用权证三项信息的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（二）项之规定，判决驳回原告贾某、刘某的诉讼请求。
  上诉人贾某、刘某不服一审判决，向本院提起上诉。上诉请求为：一、撤销德州市德城区人民法院作出的（2017）鲁1402行初13号行政判决书；二、改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审；三、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人申请的国有土地使用权出让合同、国有土地使用权证属于依《中华人民共和国政府信息公开条例》申请，被上诉人应当依法予以公开，一审法院认定不属于政府信息公开明显错误。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。上诉人申请的信息属于应当公开的政府信息。二、被上诉人作出的信息部分公开告知书，关于国有土地使用权出让合同、国有土地使用权证是以涉及私权利或商业秘密为由不予公开，并不是以不动产登记方式查询不予公开。一审法院却主动为被上诉人寻找该理由，明显违背中立原则。另外，国办公开函（2016）206号函的作出日期是2016年9月18日，明显晚于本案被诉行政行为作出时间2016年9月6日，一审法院却依据国办公开函（2016）206号函予以审理，明显错误。三、即使依照国办公开函（2016）206号函，上诉人申请的国有土地使用权出让合同也不属于不动产登记资料，并不能适用此文件，被上诉人至少应当将国有土地使用权出让合同予以公开，一审法院对此明显的认定错误。四、上诉人申请的《国有土地使用权证》、《土地使用权出让合同》等信息被上诉人应当依法予以公开，而不能以其他理由不予以公开。首先，国有土地使用权证、出让合同，不涉及私权利和商业秘密，应当依法公开；其次，如果上述信息涉及一定的秘密，被上诉人也应当区分处理，而不能全部不予以公开；再次，如果被上诉人认为涉及商业秘密，也应当由被上诉人征求第三方的意见，由被上诉人进行，而不是由上诉人进行，被上诉人本身自己不进行，而答复让上诉人进行征求意见，明显的违法。最后，如被上诉人认定涉及商业秘密，应当进行举证，并且进行说明。依据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条，被上诉人拒绝向上诉人提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私政府信息的，被上诉人应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明。五、被上诉人答复，土地成交确认书让上诉人在网上查询，答复违法，且网上未能查询到，一审法院认定错误。首先，上诉人在被上诉人提供的线索网站上没有查到土地成交确认书。其次，上诉人在信息公开申请表上，明确要求信息提供的方式是纸面，获取的方式邮寄、快递；被上诉人应当首先以书面的邮寄方式给上诉人提供，而不是让上诉人自己在网站上进行检索，自己去获取。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，望二审法院查明事实，支持上诉人的上诉请求。
  被上诉人德州市国土资源局未提交书面答辩状。
  本院经审理查明事实同原审法院查明事实一致。
  本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”根据该条规定，在法律、法规对政府信息公开的权限作出特别规定的情况下，应当优先适用特别法的规定。本案中，上诉人贾某、刘某向德州市国土资源局申请公开的信息为星凯国际广场（曾用名红星国际广场）项目土地成交确认书、国有土地使用权出让合同及国有土地使用权证。《不动产登记暂行条例实施细则》第九十四条规定：“不动产登记资料包括：（一）不动产登记簿等不动产登记结果；（二）不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料。……”根据该规定，上诉人申请的三项信息均属于不动产登记信息。由此带来的问题是,对于不动产登记信息查询，应当按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定办理,还是按照不动产登记资料查询方面的特别规定办理？
  因不动产登记信息涉及特定的权利人或利害关系人，为平衡个人隐私与公众知情权，国家从法律、法规、规章等层面对不动产登记信息查询作出了专门规定。其中《中华人民共和国物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”以中华人民共和国国务院令第656号公布、自2015年3月1日起施行的《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”第二十八条规定：“查询不动产登记资料的单位、个人应当向不动产登记机构说明查询目的，不得将查询获得的不动产登记资料用于其他目的；未经权利人同意，不得泄露查询获得的不动产登记资料。”以国土资源部令第63号公布、自2016年1月1日起施行的《不动产登记暂行条例实施细则》专设第六章“不动产登记资料的查询、保护和利用”，对不动产登记资料查询的主体、范围、方式和期限等作出了详细规定。上述规定充分保障了权利人和利害关系人获取不动产登记信息的权利。在此情况下，当事人如需获取相应的不动产登记信息，应根据上述法律、法规和规章的规定予以查询办理，而不应通过申请政府信息公开的方式。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室于2016年9月18日针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函〔2016〕206号答复亦明确：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”这一解释性规定亦是基于同样的考虑。因此，德国土信公字（2016）第12号《政府信息部分公开告知书》虽论述理由欠妥，但其对贾某、刘某申请公开的信息均未予公开的处理结果并不违反法律规定。
  综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院判决结果并无不当，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
  驳回上诉，维持原判。
  二审案件受理费50元，由上诉人贾某、刘某负担。
  本判决为终审判决。  

审判长  师延锋
审判员  宋冬梅
审判员  郭喜珂
二〇一七年八月二十八日
书记员  董 超