案例

A 房地产开发公司通过招拍挂程序取得1 宗用于商品房开发的国有建设用地使用权。在开发建设过程中，未经有权机关批准擅自调高容积率,其行为被城乡规划行政主管部门给予了行政处罚。其后，该调整容积率的行为得到有权机关同意。国土资源行政主管部门收到城乡规划行政主管部门确认A 公司调整宗地容积率的函后，按程序计算出A 公司因调整容积率应当缴纳的土地出让金金额。经国土资源部门催促，A 公司不签订补缴土地出让金的合同。

分歧

关于如何追缴该笔土地出让金，国土资源部门存在两种意见：

第一种意见认为，按照《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕第5 号）规定，国有建设用地使用权出让合同系民事合同，A 公司擅自调整容积率的行为系违约行为，追缴土地出让金的行为也属于民事行为范畴；《国有土地使用权出让合同》（示范文本GF-2000-2601）第十七条规定，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。如果A 公司不签订国有建设用地使用权补充出让合同，追缴该笔土地出让金没有合同依据。

第二种意见认为，虽然国有建设用地使用权出让合同系民事合同，但合同签订前的招拍挂程序和核定容积率并计算出让金金额的行为均系行政行为。国土资源部门核定A 公司需要补缴的土地出让金金额后，可通知其在合理期限内签订补充合同，并要求其在合理期限内补缴土地出让金；如果其不按期签订合同和补缴土地出让金，国土资源部门有权责令其缴纳，自合理期限届满后开始计算违约金，就本金及违约金申请人民法院强制执行。

评析

笔者同意第二种意见，理由如下。

国土资源部门有权依职权追缴土地出让金。虽然《国有土地使用权出让合同》（示范文本GF-2000-2601）未就改变容积率等规划条件规定违约责任，也未就如何追缴出让金进行明确，但《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100 号）规定，改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地出让金属于土地价款的范畴。因此，改变规划条件需要补缴的土地出让金属于国家必须征收的收入，不以国土资源部门和A 公司的意志为转移，即使A 公司不按要求签订补充合同，国土资源部门亦有权依职权追缴该笔土地出让金。

国土资源部门可责令开发企业在合理期限内缴纳。《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发〔2010〕34 号）就招拍挂程序确定国有建设用地使用权竞得人后，其不在规定期限内签订合同的，明确了“终止供地、不得退还定金”的法律后果，但未就擅自改变容积率等规划条件需要补缴出让金但行政相对人不签订合同的情形如何处理作出规定。国土资源部门可参照该文件“土地出让成交后，必须在10 个工作日内签订出让合同，合同签订后1 个月内必须缴纳出让价款50%的首付款”的规定，通知A 开发企业自收到通知起10 个工作日内签订出让合同，并要求其自10 个工作日满之日起1 个月内缴纳全部土地出让价款；逾期不缴纳的，按照每日1‰ 计算违约金。一方面，A 企业擅自调整容积率时即已预见需要补缴出让金，故要求其1个月内补缴全部出让金，不存在行政不合理的问题；另一方面，国办发〔2006〕100 号文件规定，土地出让合同应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰ 的违约金，该违约金的计算及比例属于国务院办公厅规范性文件的强制性要求，国土资源部门据此执行具备合法性。

A 开发企业不履行相关义务的后果。国土资源部门对A 开发企业作出的要求其合理期限内签订出让合同并缴纳土地出让金的通知系行政行为，影响了A公司的权利义务，因此应当告知其诉权。如果A公司不在规定期限内补缴出让金，国土资源部门可在其复议诉讼期限过后，依法申请人民法院强制执行。

此外需要说明的是，按照《国有建设用地使用权出让合同》示范文本（GF-2008-2601）签订的合同，可追究受让人的违约责任。该合同文本第三十五条规定，建筑容积率、建筑密度等任何一项指标高于本合同约定最高标准的，出让人有权收回高于约定的最高标准的面积部分，有权按照实际差额部分占约定标准的比例，要求受让人支付相当于同比例国有建设用地使用权出让价款的违约金。因此，该合同范本施行以后国土资源部门与受让人签订的出让合同，可通过民事诉讼追究受让人的违约责任。

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