河北省国土资源厅厅长张绍廉

当前，我国处于社会变革和转型时期，在这个过程中，对公共权力的制约和监督事关公平正义，事关社会和谐稳定。国土资源是经济社会发展的基础性因素，国土资源领域公共权力的健康运行，则是保障国土资源事业健康发展、保障经济社会健康发展的重要因素。

近年来，国土资源系统加大了对公共权力运行的制约与监督，在惩治腐败、健全制度、推行公共权力健康运行等方面取得了重大成就。但是从实践情况来看，国土资源系统公共权力体系架构仍需完善，权力运行的科学性还需加强，制约与监督机制的构建面临着观念、体制、机制等方面的障碍，构建和完善对公共权力运行的制约机制，仍然是摆在国土资源系统面前的一项紧迫而艰巨的任务，需要通过建立科学合理的权力运行制约机制、完善有效的权力监督机制、完备的法律体系等路径予以改进和完善。

一、做好顶层设计是健全公共权力制约机制的基础

在公共权力制约机制的建立中，顶层设计是不可缺少的首要条件，顶层设计至少包括三个方面的内容：一是统一思想，提高认识，国土资源系统各级机关和领导人应高度重视公共权力的制约，通过广泛号召、定期学习等各种方式，及时传达中央和各级党委反腐倡廉的精神，使国土系统干部职工切实建立起自觉维护公共权力规范运行的自觉性和主动性。二是制定规范，完善制度。例如，近年来，中央接连制定了《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于党政机关县（处）级以上领导十部廉洁自律的五条规定》、《关于党政机关县(处)级以上干部廉洁自律“五条规定”的实施意见》、《关于党政机关县(处)级以上领导干部廉洁自律的“新五条规定”》等数十个反腐倡廉的规定，同时中共中央、全国人大、国务院各部委、最高人民检察院、最高法院等机关也都下发了众多反腐倡廉的文件、政策、法规。这些政策法规的出台，为规范公共权力运行提供了强大的依据。三是加强组织领导，确保公共权力制约措施的实施。国土资源系统各级部门应建立推进公共权力制约的组织体系，形成以上级纪检监察机构为依托，国土资源部门党政主要领导牵头抓总，系统内纪检部门具体落实的工作体系，针对工作实际，制定科学合理的工作计划，推动公共权力制约机制的建立和完善。

河北省国土资源系统的做法具有普遍的借鉴意义。在统一思想，提高认识方面，省国土资源厅党组通过党组扩大会等方式，组织处长以上干部学习省委、省政府《关于推进行政权力运行监控机制建设的意见》等政策文件，研究贯彻落实办法，使广大干部充分认识到，开展监控机制建设，是规范权力运行，加强党风廉政建设的重要举措，是丰富惩防体系建设、保障干部依法行政的重要手段。同时召开厅机关全体干部动员大会，进行宣传发动。在制定工作方案方面，按照“突出重点、全面监控”的原则，以事前风险评估预警防范、事后绩效考核和责任追究为重点，针对工作职责，制定了操作性强，符合实际的《行政权力运行监控机制建设工作方案》，明确了监控机制建设的目的、内容、范围和时间安排、工作步骤等内容，为监控机制建设的顺利推进奠定了基础。在建立组织机构方面，成立了以党组书记、厅长为组长的行政权力运行监控机制建设工作领导小组及其办事机构，具体负责监控机制建设工作的组织协调和推进工作，将监控机制建设作为惩防体系建设的重要内容，与行政权力公开透明运行、行政审批制度改革等紧密结合，相互推进，相互协调。

二、科学的权力监督制衡机制是规范公共权力运行的根本途径

从系统论来看，权力是聚集、支配、调用资源的能力，权力系统越大，被吸纳的公共资源越多。如果这种权力配置资源的能力不受制约，必然导致公权私用的腐败。根据公共管理学中的分工制衡原理，对于公共权力行使，尤其是对于敏感性的重要权力的行使，应当进行适当分权或分工，从权力、责任、程序等方面构建一种分工制衡关系，即使各种权力之间保持一种既互相配合，又互相制衡的关系，是保证权力不被滥用的前提和根本途径。权力必须受到人民群众的监督，然而，人民对权力的控制意志，只有通过法律法规，而对于国土资源部门更多的是各种制度来表达，对权力及其行使进行规范，防止权力成为没有约束或失去控制的权力，也就是依据系统论的原理，通过相关的法规、制度制衡权力系统，通过群众权力制衡具体权力、两者互相作用、互相制衡。

要建立权力制约监督机制，就必须权力监督制约权力。权力监督的本质在于权力之间的博弈与力量较量，能否实现对权力的监督，从根本上取决于权力之间的相互制约与制衡。每一种权力的行使都与其他权力相联系，形成“牵一发而动全身”的联动效应。根据这个要求，健全和健全国土资源系统监督制约机制，必须重点在权力运行结构上做文章，采取有效的权力分解形式，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，建立国土资源系统领导班子和领导干部监督管理办法是实现这一目标的有效途径。一是要细化对落实党风廉政建设责任制情况的监督检查；二是要执行重大事项决策制度，进一步修改党组（党委）议事规则，严格落实重点项目论证制度；三是要进一步落实加大领导干部廉洁自律有关规定的监督；四是探索建立领导干部个人收入申报制度，细化标准和流程；五是要完善述职述廉制度和廉政谈话制度，探索建立面向干部职工和社会行政相对人的述职述廉制度，科学界定领导干部的廉洁从政能力；六是抓好信访监督工作；七要加强对领导班子和领导干部行使审批权和执法权的监督，要把重点放在对权力运行的制约监督上，落实政务公开，加强审计监督，防止权力滥用和腐败行为的发生；八是要抓好政务公开，依托金土工程和一张图工程，积极推进国土资源管理系统信息化建设。

河北省国土资源系统多措并举，建立监控制衡机制，在公共权力制衡制约机制建设方面进行了有益的探索。一是将廉政风险落实情况纳入各处室局党风廉政建设责任制范围，制定了《处室局廉政风险点防控承诺表》和《个人廉政风险点防控承诺表》，组织机关各处室局和岗位工作人员进行填写，并采取措施检查承诺落实情况。二是建立了季度风险提示机制，规定各处室局负责人每季度至少对其所属岗位人员进行一次廉政风险提示，切实提高了广大干部职工的自律和防范意识。

三、行政权力公开透明运行机制是规范公共权力运行的关键环节

我国推行政务公开制度取得了显着成效，成为建立法治政府的重要手段，对办事程序、办事依据、办事结果、收费等进行公开，是保障公共权力合法运行的重要手段。阳光是腐败的天敌，公开是腐败的克星。对于腐败分子来说，权力就是他们谋私的工具，权力不在阳光下行使，不公开就容易导致腐败。要真正实行行政权力公开透明运行，不仅要实行程序上的公开，更要真正实现权力在阳光下行使，使群众对权力运行过程进行监督。

河北省国土资源厅大胆探索对行政权力公开的制度。一是重视组织建设。厅党组高度重视行政权力公开透明运行和监控机制建设工作，成立了以厅长为组长，副厅长和纪检组长为副组长，其他厅领导和各处、室、局负责人为成员的领导小组，对办公室成员作了部分调整，进一步充实力量，为行政权力公开透明运行和监控机制建设工作顺利开展提供了组织保障。厅领导小组结合国土资源工作实际，制定措施，突出重点、狠抓落实，初步建立了覆盖行政权力运行全过程的监控机制。二是实现了公共权力公开运行制度的广覆盖。省厅推行的行政权力公开透明运行工作，其公开的程度是前所未有的，它以窗口办公、网上办公、通透式办公为载体，实行了权力主体、客体、内容、运行过程的全方位的公开。公开内容由部分向全部拓展，公开范围由内部向外部拓展，公开形式由单一向多样化拓展。三是构建科学严密的监督体系。将“网上公开”“网上办公”“网上监督”融为一体，将所有151项审批事项全部交政务大厅统一受理、公开透明运行，行政权力运行的各个环节监管部门都能是实时、全面地监督行政许可实施过程的规范性和合法性，强化公开监督，逐步建立起内容规范、形式完善、程序严密、工作机制健全的行政权力公开透明运行体系。从这个意义上看，行政权力公开运行在惩防体系建设中预防腐败子系统中具有明显的预防腐败作用，对腐败分子形成了极大的威慑力。推行行政权力公开制度，加大了监督制约的力度，促进了廉洁从政。2001年至今，案件发生率一直保持在较低水平，省厅处级以上领导和11个地市国土资源局主要负责人，无一人受违规违纪处分，这在全国是少见的。

为进一步推进行政权力公开工作，建议下一步抓紧探索建立国土资源系统行政权力公开运行机制；要加强配套制度建设，建立健全主动公开和依申请公开制度、公开信息的评估制度、政务公开评议制度和责任追究制度，进一步落实政务公开责任制，将政务公开工作情况纳入年度考核。另外，《中华人民共和国政府信息公开条例》将于2008年5月1日起施行。该条例是规范政府信息公开程序，保障公民知情权的行政法规，是建设阳光政府的法律基础。我国土地市场就是一个信息高度不对称的市场，而在土地市场中，信息是一个极为重要的要素，对于开发商而言，谁能及早获取信息，就意味着谁拿到利润。国土资源部门要宣传和实施好该条例，制定相关的配套制度，牢固地树立“以公开为原则，以保密为例外”的信息公开理念，从整体上提高国土资源工作的透明度和公信力，确保权力在阳光下行使。

四、评价监测机制是规范公共权力运行的坚强保障

公共权力的运行需要接受纪检监察机构、执法机构以及社会各界的监督，才能保障权力运行的合理合法与公正科学。建立评价监测机制的作用，一方面是通过评价，对公共权力构建和运行体系各个方面情况作出客观分析，为体系的进一步完善提供依据。另一方面，通过监测，使滥用公共权力的行为及早被发现，在教育、制度、监督等方面有针对性地制定防范措施。评价检测机制是体现体系预防功能的重要手段，应该作为一项重要工作抓好。评价监测机制包括建立评价机制和探索建立监测机制两个方面。前者是指制定动态的综合评价指标体系，并定期进行评价，评价的结果向社会公布。后者是指建立国土资源系统公共权力运行监测信息分析平台和反腐倡廉建设状况监测指标体系，定期对民意调查、来信来访、案件查处、党风廉政调研以及反腐倡廉综合信息进行定性和定量的指标分析，建立健全预警机制，不断提高公共权力制约的专业化、规范化和法制化水平。

河北省国土资源系统在监督公共权力运行方面进行了开创性的工作。一是认真制定廉政风险等级目录。在全面查找核定廉政风险点的基础上，按照省纪委、省监察厅《关于印发<河北省行政权力廉政风险防范管理暂行办法>的通知》的要求，制订了省厅领导班子成员的廉政风险等级目录表，包括行政权力类别、具体项目、廉政风险点、风险等级、防范措施、防范管理责任部门（人）等内容，并报省预防腐败局备案。二是大力推进电子政务建设，加强权力监测。进一步研究利用现代化手段，推进省、市、县三级行政审批网络建设，进一步完善行政审批流程，建立接办分离、网上报批、联网审查、集体会审、限时办结、结果公开、接受社会监督权力运行模式，实现了全过程留痕审批，确保行政审批各环节受到社会监督。三是加快财务电子监管系统建设。对大额资金管理、重大专项资金项目等实施在线全程监管，完善预算编制、执行和通报制度，研究起草了2011年度专项资金管理文件，进一步规范了相关工作。四是督导土地和矿业权市场建设，积极推进网上交易和网上监管，使行政权力运行受到社会各界监督。