《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号文件）明确要求，要完善耕地保护制度改进占补平衡。这一文件对自然资源部组建后如何落实耕地保护职责，有着重大指导意义。从自然资源部内设机构来看，原国土资源部耕地保护司被改组为耕地保护监督司。监督靠什么？制度是依据，数据是基础，能力是关键。从文件精神来说，构建并实施耕地数量、质量、生态“三位一体”保护是核心要义，改进并规范耕地占补平衡是战略要点。

法律规定是开展耕地保护管理和监督工作的根本遵循。《土地管理法》明确规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，“对耕地实行特殊保护”，“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”，“国家实行占用耕地补偿制度”，“国家实行永久基本农田保护制度”。《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》进一步细化了耕地保护制度。再加上相关法律、部门规章，共同构成了严整有序、上下衔接、主责明确、部门协同的耕地保护制度体系，即“最严格的耕地保护制度”。事实上，改革开放以来，我国经济社会发展始终快速运行，如果没有最严格的耕地保护制度，18亿亩耕地红线可能早已失守。同时也必须承认，最严格的耕地保护制度体系迫切需要完善和改进。正如今年的全国自然资源工作会议强调的，“用‘长牙齿’的硬措施严格落实耕地保护制度，严防死守18亿亩耕地红线”。

完善最严格的耕地保护制度，核心是让“长牙齿”的硬措施有效发挥作用，确保18亿亩耕地红线守得住、不褪色。

一是要坚持守正创新。永久基本农田制度、耕地占补平衡制度等，已经被多年实践证明是有效的硬措施，要进一步发挥好其作用。永久基本农田是耕地中最核心、最稳定的部分，是国家农产品生产的核心区，是确保口粮安全的根本依据；而实行耕地占补平衡制度，是确保18亿亩耕地红线不失守的根本举措。

二是坚持目标导向。依据《土地管理法》《土地管理法实施条例》精神，国务院办公厅印发的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》明确，实行耕地保护责任目标省长负责制。实践中，耕地保护责任目标要层层分解落实，而不是只有省长才有责任目标；同时，即使落实了省长负责制，还有党政同责如何落实的问题。有些地方提出了“田长制”，非常值得肯定。但目前推举出来田长，多是组长、村主任，乡长、镇长不多见，县长、市长更是少见。这样的“田长制”和省长负责制很难对接起来。而耕地是我国最为重要的资源，五级书记亲自抓耕地保护责任目标落实很有必要。

三要坚持问题导向。我国整体上进入了新发展阶段，经济社会发展过程中，建设占用永久基本农田，优化国土空间格局调整永久基本农田，是必然会发生的。这些用途变化必须加以尊重，规范程序予以支持。建设占用永久基本农田，必须报经国务院审批核准。

四要坚持实践导向。当前，耕地后备资源接近匮乏底线。可用于垦造耕地的土地资源，已经不再是水草丰美的草原和土层深厚、有机质丰富的林地，也不再是疏干积水就可以开垦出万顷良田的“北大荒”，而是沙地、裸土地、其他草地和盐碱地。这些“光板地”要垦造为生态良田，工程投资大、技术门槛高、使用管理要求强。坚持实践导向，才能防止落入补充耕地不到位的陷阱。

除了上述措施，在完善耕地保护制度体系方面还应有几项关键举措：

首先，在已有硬措施实施过程中，必须敢于较真碰硬，实实在在地“严起来”，而不是停留在口头上、落实在“一阵风”上。同时，再推出几项“长牙齿”的硬措施。目标责任考核、行政执法和自然资源督察、耕地用途管制等，都具备成为硬措施的条件。

其次，坚定不移地贯彻落实中发〔2017〕4号文件精神，全面推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护落地生根。耕地看得见，数量一定要查清、算准；耕地质量不是所见即所得，可以借助科学的技术方法和装备调查清楚、评价准确。后者的当务之急，是厘清资源管理、资源利用管理和资源利用后果管理的法定职责，不能继续扯皮、“踢皮球”。耕地生态对耕地资源保护利用、开发治理的综合效果具有标志性意义，耕地具备粮食综合生产能力，说到底是耕地资源的生态系统服务价值在有效发挥作用。如果某地耕地的生态系统服务价值低于不可逆转的阈值了，这个地区的耕地也将永远失去。自然资源部已经构建了新的耕地资源质量分类技术体系，并作为“三调”工作予以部署推动，在不久的将来，新的分类、调查、评价成果将发挥出保驾护航的重要作用。

最后，要激励耕地保护工作者真懂、真爱本职工作。有观点认为，“没牙齿是营养不良造成的”，“长牙齿”不用也是白长，有牙齿也不会用、不想用、不敢用。这说明，中央反复强调深化“不忘初心，牢记使命”教育，坚决反对形式主义、官僚主义，强调作风建设永远在路上，是十分必要的。对于耕地保护工作者来说，要认识到这项工作不仅是一份沉甸甸的责任，更是一个发自内心的伦理考题，关系人与自然的和谐共生。

作者：郧文聚  自然资源部农用地质量与监控重点实验室