案 情

  某国有公司于2009年以划拨方式取得了70亩机关团体用地，因政策原因未进行建设。2011年该公司向该市国土资源局申请办理了该地块的划拨补办出让手续，并将用途调整为商务金融和城镇住宅，出让合同约定：2012年3月1日前开工建设，2014年3月1日前竣工。该公司据此缴纳土地出让金，办理了不动产变更登记，而后办理了规划、建设等相关审批手续，并实施填宕渣建围墙等前期建设。

  2014年12月，该公司与该市某房地产公司签订项目转让合同，将该宗地转让给房地产公司，并办理了不动产转移登记。

  2015年5月，市国土资源监察大队在巡查时发现该宗地尚未开工建设，向房地产公司下达了闲置土地调查通知，启动了对该宗地的查处。该房地产公司提出在办理该宗地不动产转移登记时，市国土资源局已经认定宗地开发建设到达了25%。认定存在宗地闲置与不动产登记行为之间存在矛盾，宗地闲置责任不应由该公司承担，闲置查处案件查处对象有误。该房地产公司拿出了宗地转移登记档案中留存的项目投资建设已经达到25%的审计报告和现场勘察记录的实地照片。对此，市国土资源监察大队在处理案件时面临两难。

分 歧

  因土地闲置是在完成转让后才发现的，以致各方对应由谁承担闲置责任的问题出现了分歧。

  该国有公司认为，宗地已经转让，自己无权对宗地进行开发建设，涉及宗地的权利义务应该由现权利人承担。

  房地产公司认为，在办理不动产转移登记时，市国土资源部门已确认宗地开发建设到达了25%，现在又认为宗地未动工建设，前后矛盾是市国土资源部门失职。该公司是通过转让取得的土地使用权，不受出让合同约定建设条件约束，责任在原权利人和市国土资源部门。

  市国土资源监察大队在接到房地产公司质疑后认为，办理不动产转移登记时认定的宗地开发建设到达25%与实际情况不符，土地转让合同无效，不应对房地产公司进行闲置查处，应由登记机构撤销该宗地的不动产转移登记，便于对该宗地进行闲置查处。

  不动产登记中心认为，不动产登记为形式性审查，不动产登记相关规范也未要求在办理转移登记时，到实地核查不动产的状况，该国有公司在申请登记时也提交了有资质的审计机构出具该宗地投资达到25%的审计报告，双方已缴纳了税费，撤销登记基础不存在。

评 析

  国有建设用地的批、供、用、查的管理是系统工程，闲置土地的查处位于管理的末端，成因错综复杂且涉及各方利益，处理时需综合考虑程序及措施的合理性。

  土地转让后，受让人须承担原权利义务

  房地产公司提出，《城市房地产管理法》第二十五条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门和行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《闲置土地处置办法》第二条规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。这些都是针对出让土地的闲置，没有规定转让取得的土地使用权可以被闲置查处或是无偿收回，国土资源监察大队对其进行闲置查处法律适用错误。

  笔者认为，本案所涉土地使用权是房地产公司以有偿转让方式向国有公司受让取得的，而且该国有公司是以出让方式向该市国土资源局受让取得了该宗土地的土地使用权，在土地出让合同中明确约定了宗地的动竣工时间等建设要求。《城市房地产管理法》第四十一条的规定，房地产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条也规定，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利义务随之转移。可见，土地使用权的转让并不能改变土地的出让性质，土地转让后仍然受到土地出让合同关系的约束和调整。本案中市国土资源监察大队认定该房地产公司取得土地的方式和性质属于出让地，并对其启动闲置查处是符合事实和法律规定的。

  登记材料存在瑕疵，不影响土地闲置查处

  房地产公司认为土地是通过转让方式取得，办理不动产转移登记时，市国土资源部门认定的宗地投资开发建设已超过了25%，并批准了其土地转让，这证明该宗土地已经开发并且未闲置。市国土资源监察大队则发现转移登记的材料及结果与实地调查核实情况不符，因在案件调查阶段该公司提出登记材料瑕疵问题，故监察大队转而提出由登记机构撤销该宗地的不动产转移登记后，再进行闲置查处的意见。

  笔者认为，从《物权法》的角度来看，办理了不动产转移登记之后，该宗土地的不动产权已归房地产公司，且《闲置土地处置办法》中并没有转移登记材料存在瑕疵可不进行土地闲置查处的相关规定，不影响土地闲置查处。该房地产公司通过土地转让取得使用权后，应受到出让合同关系的约束和调整，须按出让合同约定的时限进行开发建设，未按约定建设构成闲置的，则须承担相应的责任。申请登记的材料造假涉嫌骗取不动产登记与涉嫌土地闲置是两个不同性质的法律行为，查处及处理的程序各有不同，在相关法律中，并没有必须完成其中一项查处才能开展另一项查处的程序性规定。若以登记材料存在瑕疵为由，不对土地闲置情况进行查处，有可能造成市国土资源部门渎职的情况出现。

  不动产交易已达成，撤销转移登记依据不足

  房地产公司与国有公司均不同意国土资源监察大队提出的以转让合同无效为由撤销不动产转移登记的处理方式。他们认为双方已经按土地使用权转让合同履行了土地以及转让费用的交付义务，并交纳了相关税费，不动产交易已达成，不直接影响土地使用权转让合同的效力。对不符合《城市房地产管理法》第三十八条的土地转让合同是否有效，在最高人民法院的《关于土地转让方未按规定完成土地的开发投资即签订土地使用权转让合同的效力问题的答复》以及（2004）民一终字第46号判决书等文件中有着不同解读角度，《合同法》的相关规定中也未赋予自然资源管理部门判定土地转让合同效力的权利，因此以土地转让合同无效为由，撤销不动产转移登记依据不足。且《城市房地产管理法》第六十五条规定，违反该法第三十八条第一款的规定转让土地使用权的，由县级以上人民政府土地管理部门没收违法所得，可以并处罚款。对于当事人违反《城市房地产管理法》第三十八条第一款规定的处罚中，只规定没收违法所得、处罚款等措施，并没有撤销转移登记的处罚条款，以违反《城市房地产管理法》为由，采取撤销转移登记方式处理也没有法律依据。

  对不同违法行为应依法分别启动调查处理程序

  在城市化快速发展过程中，土地供需矛盾凸显。闲置土地影响了城市空间结构的优化和城市功能的全面提升，不利于土地市场的健康发展，给城市经济发展带来了不利因素。对闲置土地的查处和清理也成为各级政府的当务之急，但进行土地闲置查处的时候，由于对于土地闲置的处罚涉及重大利益，行政相对人通常以各种理由逃避查处。

  本案涉嫌违法转让土地以及土地闲置两项违法行为，在处理过程中，行政相对人以市国土资源部门在业务办理中未发现涉嫌违法转让土地事实为由，要求将土地闲置违法的原因归结于市国土资源部门，显然违背事实及相关法律规定。作为土地执法部门的市国土资源监察大队也未能正确认识到不同违法行为的处理原则，才造成履行闲置查处程序中的疑虑。这两种违法行为有着不同的适用法律、处理程序以及处罚方式，但相互之间没有先后处理的逻辑关系。根据《土地管理法》，市国土资源部门依法具有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责，并可对涉嫌土地违法的单位或者个人采取相应的调查措施。若仅因某项业务的瑕疵，市国土资源部门就不履行相应的查处违法职责，有可能面临渎职问责的风险。这两项涉嫌违法行为的查处职能都是市国土资源部门，应分别启动相应调查程序，在查清事实的基础上，再综合考虑处理的方式，按法定程序分别对这两项涉嫌违法行为进行立案及调查取证，依据相关法律及客观事实对违法行为进行处罚，并确保处理程序合法、事实清楚、证据确凿，适用法律准确。

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