健全耕地保护补偿机制 让耕地保护由“被动”变“主动”

——郭文华谈学习胡锦涛总书记重要讲话精神体会

访谈背景：

2011年8月23日，胡锦涛总书记在中共中央政治局就完善我国土地管理制度问题研究的第三十一次集中学习时强调了完善我国土地管理制度的四个重要方面。胡锦涛总书记的重要讲话，阐述了土地管理工作的重大意义，明确提出了土地管理工作的重点任务，对加强土地管理工作提出了明确要求，是指导当前和今后一段时期土地管理工作的纲领性文件，具有十分重要的意义。国土资源系统迅速掀起学习热潮，广大干部职工认真梳理研究当前及今后一段时期涉及土地管理的重大问题，切实贯彻落实胡锦涛总书记重要讲话精神。对此，国土资源部门户网站特邀请国土资源部信息中心副研究员郭文华做客在线访谈栏目，与网友交流学习胡锦涛总书记重要讲话精神的体会。

访谈主题：

健全耕地保护补偿机制 让耕地保护由“被动”变“主动”

——郭文华谈学习胡锦涛总书记重要讲话精神体会

访谈内容：

问：切实保护耕地是我国土地管理的一项重要工作，胡锦涛总书记在讲话中给予了非常全面阐述和要求。我们注意到，胡锦涛总书记在强调耕地保护时，提到“健全耕地保护补偿机制”，请问健全耕地保护机制在耕地保护中的具有怎样的重要性，能够发挥哪些作用

答：耕地保护是法律义务，更是政治任务。胡锦涛总书记在谈到“切实坚持和完善最严格的耕地保护制度”时，总书记强调“把划定永久基本农田作为确保国家粮食安全的基础，强化耕地保护责任制度，健全耕地保护补偿机制，从严控制各类建设占用耕地，完善耕地占补平衡制度，加快农村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田”。从总书记的讲话中可以深刻地领会到中央当前对耕地保护工作的重视，为耕地保护勾勒出了“用责任约束，用补偿激励，用规划管控，用整治改善”的系统性保护战略方向。

“健全耕地保护补偿机制”，我认为是耕地保护工作中非常重要，但长期被忽视，仍然缺位的薄弱环节。我国耕地保护长期以来重视“约束性”保护和“建设性”保护，但对“激励性”保护重视不足。经济激励政策在耕地保护中长期缺位，导致耕地保护者得不到应有的经济补偿和激励，耕地占用者无偿或以较低成本占用了有限的耕地，既不利于耕地保护目标的实现，也影响了地区之间、城乡之间及利益相关者之间的和谐。

健全耕地保护补偿机制将更大地调动耕地保护的积极性。耕地具有生产、生活、生态等多重属性，还是重要的战略资源，一旦开发建设，以上多数功能将会丧失，但对将耕地开发为建设用地的开发者而言，获得的将是比耕地价值翻了数十倍乃至数百倍上千倍的眼前经济收益。因此，保护耕地的积极性不高，开发建设的热情高涨。建立耕地保护补偿机制类似于美国的购买土地发展权，强调了对耕地保护者发展机会丧失的补偿，可以让耕地保护者在不开发耕地的情况下，也可以得到耕地应有的价值体现，从而让耕地保护者更有保护耕地的积极性，从原来的被动保护，变为积极主动保护。

健全耕地保护补偿机制可以促进土地资源的可持续利用。霍特林（Hotelling）在1931年就讲过，考虑到世界范围内能够供给的矿产、森林及其他可耗尽资源正在逐步消失，人类必须调整对资源的开发战略。与这些资源的未来价值相比，今天的资源价格过于便宜，人类出于自私动机以过快的速度进行开发，并且由于过度廉价的缘故使得资源的生产和消耗极其浪费。以上这些想法导致了保护运动的产生。建立健全耕地保护补偿机制，通过对土地资源收益的再分配，加大开发建设的资源成本，从而防止不计成本的经济发展造成对土地资源的过度消耗和造成生态环境代价过大，削弱土地资源对社会经济可持续发展的支撑能力，从而可以促进土地资源的可持续利用。

健全耕地保护补偿机制可以促进区域协调发展。通过土地收益在地区间的利益调整和再分配，减少地区间发展对土地指标的不良博弈，防止区域之间对用地指标的恶性竞争，造成资源浪费和区域发展不平衡。尤其对于粮食净调出省份而言，这些地区为了保障国家粮食安全，每年需向国家和其他地区提供一定数量的粮食，因而必须保有一定数量的耕地面积，为此这些地区丧失了进行经济建设的机会，产生了资源保护与实现当地经济利益最大化的矛盾。因此，其他粮食进口省份自然应该向牺牲自己发展机会而保护耕地的粮食输出省份给予相应的经济补偿。健全耕地保护补偿机制正是通过经济补偿的手段，促进区域之间的协调发展。

问：看来建立耕地保护补偿机制真是一种“以奖代罚”的保护耕地的重要手段，还在促进公平与区域协调发展、资源可持续利用方面有重要意义。那么您能不能介绍一下在建立耕地保护补偿机制方面有没有国内外经验值得我们借鉴

答：其实在北美、西欧等发达国家早已开展了广泛、深入的生态补偿实践，虽然出发点不是耕地保护，但其政府与市场共同作用的建立资源生态补偿机制的模式非常值得我们借鉴。同时，国内也有部分地方开展了耕地保护基金等方面的有益尝试。这些做法都值得我们学习和参考借鉴。

首先，我介绍一些国际资源生态补偿机制实践

国际上通行的为生态服务付费（PES），是指生态环境服务功能受益者对生态环境服务功能提供者付费的行为。生态服务付费理念强调将生态环境的“外部正效应”内部化，即为改善生态环境做出贡献者应当得到相应的补偿。生态服务功能付费为资源型区域实现资源供给补偿提供了理论基础，世界上许多国家和地区在水、矿产、森林和农业资源等领域均开展了相关的实践，对我国建立健全耕地保护补偿具有很强的借鉴性。

美国的土地保护储备计划是充分法律和政策保障下的生态补偿机制。该计划明确国家、州及土地所有者的责任和义务，其中，州和土地所有者在生态补偿的具体实施中扮演重要角色，要通过扩大土地休耕计划的成本效益来实现所设定的土地休耕目标，调整土地保护费用使其与市场价格紧紧匹配，找准正确的土地保护标的，为土地退耕设置合适的期限，并且要处理“耕地反弹”问题。

澳大利亚基于市场机制的流域补偿模式。澳大利亚的一项重要的流域之间生态补偿项目可称之为“灌溉者支付流域上游造林”。这项治理的参与者是新南威尔士的林业部门（SF）和一个由马奎瑞河周边集水区的600名灌溉农民组成的协会——马奎瑞河食品和纤维协会（MRFF）。MRFF为其获得的流域生态环境功能性服务价值付费，而这一流域生态环境功能性服务价值是由SF和上游的私有土地所有者通过保护生态而创造的，这些上游土地所有者作为这项协议的第三方参与者。1999年，SF和MRFF一起参与了一个引水控盐贸易协定，据此，MRFF向SF支付一定的费用以供其在下游集水区域更新造林。

德国矿区生态恢复补偿机制。针对历史遗留的矿区环境问题，德国联邦政府成立矿山复垦公司专门从事矿山恢复工作，复垦所需资金按照联邦政府75%，州政府25%的比例分担。对于新开发的矿区，根据德国联邦矿山法的规定，对矿区复垦提供具体措施是审批的先决条件；必须预留复垦专项资金，一般按企业年利润的3%留取；必须对矿山占用的森林、草地实行等面积的异地补偿。

英国的北约克莫尔斯农业生态环境补偿机制。通过国家与农户之间的协议，充分明确国家在生态补偿中的主体责任，并划定区域内补偿标准和区域之间分界线上土地的补偿标准，这是过去20年欧洲生态保护补偿政策的成功经验之一，是英国1985年环境法案要求在农场经营中优先考虑生态保护的实施案例。农场主和国家公园主管机关按照自愿参与原则达成协议，目的是对促进并增强自然景观和野生动植物价值的农场主提供补偿。

墨西哥森林生态系统保护补偿机制。墨西哥政府于2003年开始对森林保护进行补偿，重要生态区补偿标准为40美元/（hm2·a），一般生态区补偿标准为30美元/（hm2·a）。

以上这些国家建立的资源生态补偿机制，一是依靠政府的主导，二是形成了规范制度化，三是充分利用了市场的力量。其目的就是以保护和可持续利用资源为目的，以经济手段为主要方式，调节相关者利益关系的制度安排。补偿包括了：一是对资源（生态）本身保护或破坏的成本进行补偿；二是用经济手段将经济效益的外部性（包括资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本和资源保护所产生的外部效益）内部化；三是对个人或区域资源（生态）保护的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿；四是对具有重大价值的资源（生态）进行保护性投入。

下面，我再介绍一些国内资源生态保护补偿机制实践

国内的资源补偿机制虽未系统建立，但已有实践探索，主要集中在森林、流域、矿产资源的生态补偿等方面。在耕地保护补偿机制方面，成都、广东等地通过建立耕地保护基金和基本农田补助专项基金的办法，积极开展了试点。这些对建立健全我国耕地补偿机制提供了宝贵经验。

森林的生态补偿。2004年我国建立了中央森林生态效益补偿基金，并由财政部和国家林业局出台了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》。办法规定，中央财政补偿基金平均标准为每亩5元，其中4.75元用于国有林业单位、集体和个人的管护等开支；0.25元由省级财政部门列支，用于省级林业主管部门组织开展的重点公益林管护情况检查验收、跨重点公益林区域开设防火隔离带等森林火灾预防、以及维护林区道路的开支。

矿产资源开发的生态补偿。早在1983年云南省就对磷矿开采征收生态环境补偿费，对每吨矿石征收0.3元，用于开采区覆土植被及其他生态环境破坏恢复费用。1989年江苏省人民政府制定并实施了《江苏省集体矿山企业和个人采矿业收费试行办法》，规定对集体矿山和个人采矿业开始征收矿产资源费和环境整治资金，征收标准为销售收入的2%-4%，并规定由环保部门管理和征收。福建省从1990年起，对煤矿征收生态环境保护费，标准为每吨煤0.5元。1993年国务院批准在内蒙包头和晋陕蒙接壤地区能源基地实行生态环境补偿费政策，开始了较大范围的生态补偿试点工作，神华集团以每吨煤0.45元作为环境保护费。浙江建立矿山生态环境备用金制度，按单位采矿破坏面积确定收费标准，同时，按照“谁开发，谁保护，谁破坏，谁治理”的原则解决新矿山的生态破坏问题。但截至目前，国内对矿产资源的生态补偿机制尚不完善，未形成统一有效的生态补偿政策体系，存在着法律依据不足、征收方式和征收标准等不规范等问题。

浙江省开展水权交易。2001年，浙江省的东阳和义务两市首次签订了城市间协议，东阳市将境内横井水库5000万m3水的永久使用权让给下游义乌市，成交价格是4元/m3。这种通过市场机制进行的水权交易，为区域资源共享、区域合作进行了有益的探索，同时也为区域内毗邻县（市）如何实现生态补偿提供了新经验。

成都设立耕地保护基金。成都市在耕地保护方面，设立耕地保护基金，实行“工业反哺农业、城市支持农村”，让公共财政更多向农村倾斜、公共服务更多使农民受益。基金来源：土地出让收益、新增建设用地有偿使用费和耕地占用税中提取一定比例，不足部分由市、县两级财政兜底。基金对耕地补贴标准：一般耕地300元/亩，基本农田400元/亩。基金用途：耕保基金中的10%用于耕地流转担保和农业保险补贴，其余90%用于承担耕保责任的农民养老保险的保费支出。2010年全市已向3万多个村民小组、170余万农户下拨此项资金23.8亿元。

广东东莞大岭山镇在2006年建立“基本农田补助专项资金”。按每年每亩200元的标准，补贴给有基本农田任务的村，用于基础设施建设，使村组在基本农田保护中有了好处。

应该说，在流域、矿产、森林、自然保护区等领域，国内外已经开展的资源生态补偿实践，在补偿主体确定、补偿方式、资金来源、补偿标准的确定等方面，尤其是政府与市场共同发挥作用方面，为下一步健全我国耕地保护补偿机制提供了有益的经验。

问：刚才您介绍了很多国内外的有益经验，请具体谈谈您对健全我国耕地保护补偿机制方面的意见和建议。

答：建立耕地保护补偿机制既是党的十七届三中全会提出的政策方向，也是今年中央1号文件的明确要求。按照“谁受益、谁付费，谁保护、谁受偿”的资源补偿原则，也就是说，谁开发占用了耕地、谁支付经济成本，谁保护了耕地、谁受到补偿，建立健全耕地保护补偿机制。其核心问题，一是明确补偿主体；二是补偿方式多元化；三是补偿标准精细化。

第一，耕地保护的补偿主体

对耕地保护进行补偿，其实质是在耕地保护的实施者与受益者之间，重新分配耕地保护产生的社会净效益。

（1）对保护耕地者给予补偿。是耕地保护者因国家公共利益（粮食安全）而放弃获益更高的利用方式而从受益方得到的回报。补偿对象：一是保护耕地的地方政府，因保护耕地而放弃了本地区开发建设获取更高经济收益的机会；二是补贴那些进行耕地保护的单个经济主体，为国家提供了粮食安全保障的单个经济主体，激励他们实施耕地保护的积极性。

（2）对减少破坏耕地者的补偿。对建设过程中尽量避让耕地、提高土地节约集约利用率的行为进行鼓励，在节约集约用地方面要有鼓励机制。节约集约用地要有合理的补偿，建立有利于土地资源科学配置的利益调节机制，不让老实人吃亏。对有利于改善耕地质量的行为进行补贴。

第二，补偿方式多元化

从世界各国进行的生态补偿运行情况看，资金不足是制约瓶颈。因此稳定、充足的资金来源是构建耕地保护补偿机制的首要问题。建议以下几种方式。

（1）提高耕地占用税和费。

——提高建设占用耕地的耕地占用税和新增建设用地有偿使用费标准。2006年为进一步通过税收手段调节占地、加大保护耕地的力度，中央1号文件明确提出了“提高耕地占用税税率”的要求，同年8月，国务院下发的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发［2006］31号)中提出，要提高耕地占用税征收标准，加强征管，严格控制减免税。2007年12月1日，国务院公布了新修订的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，国家实施了最严格的耕地保护制度。提高耕地占用税和新增建设用地有偿使用费，实际上是提高了建设用地的取得成本，从经济上遏制用地者浪费土地的冲动，降低了地方政府新增建设用地的收益。从根本上讲是控制了县市政府多占耕地、扩大建设用地规模的好处，从利益机制上“严控增量”。提高标准后，新增建设用地有偿使用费仍然用于耕地，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发，并向粮食主产区倾斜，可谓取之于土，还要用之于土。

——提高征地补偿费。如果说提高耕地占用税和新增建设用地有偿使用费是从经济上遏制用地者浪费土地的冲动的话，提高征地补偿费则是进一步提高了地方政府的土地扩张成本，从而减少适宜耕种的耕地被大量地转为建设用地。更合理地调整供地者和用地者之间的利益分配，建立相对公正、公平的国土资源收益分配机制。

（2）加大对耕地保护的财政转移支付力度。一是财政纵向补贴，加大中央对耕地保护区，尤其是对粮食净调出省份的财政转移支付；二是横向补贴，增加粮食进口省份对粮食输出省份的补贴。

——纵向补贴。财政转移支付制度是落实科学发展观、优化经济社会结构、促进基本公共服务均等化和区域协调发展的重要制度安排。在进行财政转移支付的过程中，国家应加大对重要粮食生产基地和商品粮基地的耕地保护补偿力度，实现耕地保护区因保护耕地而牺牲经济发展的机会成本。因为这些地区生产的粮食不仅仅满足了本地区居民的需要，更多地满足了全国其他地区居民的生产、生活和生存需要，从这个角度讲，保护本地区的耕地也就是保护公共利益。耕地保护补偿，属于地区间具有受益外溢性特点的公共品的供给。因此，在今后的财政转移支付制度改革中，建议将耕地保护指标纳入财政转移支付的指标要素，加强对耕地保护区的财政支持，尤其是对东北黑土区等优质耕地保护区和粮食净出口省份的财政支持。

——横向补贴。纵向转移，存在不受者付费和受益支付不足问题。横向补贴解决了跨区资源服务与实现当地经济利益之间的矛盾。耕地源保护具有公共性，需要国家为主体来予以实施，同时，耕地保护提供的服务又具有地域性和层次性，其收益在不同的人群、地区、部门之间分配是不均匀的，因此，又需要实施耕地保护补偿的横向转移支付。按照资源补偿基本原理“谁受益谁支付”的原则，耕地保护有利于本地区经济社会的可持续发展，因此，该地区本身应承担一定的费用。同时，由于资源保护能使整个国家所拥有的资源存量得到增加，所以中央政府始终处于补偿的核心地位。此外，由于耕地保护的溢出效应，受益地区也应该承担一部分补偿资金，因为保护耕地也会使其他粮食输入地区受益，因此，这些地区也应该承担一部分费用。但目前这部分是缺位的，需要建立区域协调机制。

（3）建立耕地保护基金。国际经验表明，对具有生态战略重要性的地区实行生态补偿，其补贴资金不仅有赖于国家下拨的专项款，而且还有赖于直接受益的流域下游地区的企业、组织及国际组织、国内外企业、民间团体以及个人的支持与资助。捐款是国际环境非政府机构经常使用的补偿手段。一般是一个人或机构通过非政府机构用捐款的形式购买生物多样性或湿地环境，是不需要偿还的。为耕地保护提供稳定的经济来源，建议建立耕地保护基金，充分吸引社会资金用于耕地保护。

（4）优惠信贷。小额贷款是以低息贷款的形式向有利于资源保护的行为和活动提供一定的资金，鼓励当地人从事该行为和活动。因此，在耕地保护区应该加强用于耕地保护的信贷优惠，从金融信贷角度为耕地保护提供更多的资金保障。

第三，补偿标准的精细化

确定科学、合理的资源补偿标准难度很大。由于耕地保护带来的地区经济效益损失、环境效益公共性价值、社会价值是一个复杂的、关联性很强的问题，因此，其补偿价值的确定也很复杂，应充分借鉴其他资源补偿标准试行。这里以黑龙江省为例，测算耕地保护的机会成本，为测算补偿标准提供借鉴。2010年黑龙江省粮食产量501.3亿公斤，按照70%的商品率计算，仅2010年黑龙江省为其他地区提供了350.9亿公斤粮食。按全省粮食单产282.5公斤/亩计算，相当于替其他省份保护了1.24亿亩耕地。按照2010年黑龙江粮食收储及加工企业新稻米收购价大米价格2.7元/公斤（黑龙江新闻网），1.24亿亩耕地的产值为947.4亿元（未扣除成本），单位面积产值1.15元/平方米（764元/亩），按照70年承包期算，总价值约66318亿元，单价80.5元/平方米；如果这些耕地用于建设，按照2010年黑龙江省土地出让价的均价502元/平方米，单是地价本身就翻了6倍多，这还不包括其创造的经济价值。如果按照这些土地用于工商业和房地产用地，那更是相当于农业用途的10倍以上，这还没有计算用于工商业创造的经济价值和为当地人提供的就业机会。而如果这过亿亩的用地指标给发达的东部沿海地区占用，创造的经济价值将更是目前的成百上千倍。因此，其他粮食进口省份自然应该向牺牲自己发展机会而保护耕地的粮食输出省份给予相应的经济补偿。而对于补偿的具体标准，需要进一步借鉴其他相关领域的标准以及当前的支付能力进行更科学的测算。

以上这些都是我不太成熟的思考，还望批评指正。